民主機(jī)制與民主財(cái)政：政府間財(cái)政分工及分工方式

　　千百年來(lái)，以中央一地方關(guān)系為表象的政府間財(cái)政關(guān)系一直是影響國(guó)家長(zhǎng)治久安、萬(wàn)世太平的最重要因素。在千差萬(wàn)別、千變?nèi)f化的政府間財(cái)政關(guān)系背后，是財(cái)政分工方式的差異。美國(guó)“財(cái)政聯(lián)邦主義”的實(shí)踐和歐盟作為“超級(jí)聯(lián)邦”的出現(xiàn)，均采用立憲性一致同意下“交權(quán)型”財(cái)政分工方式；而中國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)期采用行政性一致同意下的“集權(quán)中放權(quán)型”財(cái)政分工方式，‘啡規(guī)范財(cái)政收支”成為中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系上的最大特點(diǎn)。21世紀(jì)的中國(guó)要成功地處理中央一地方關(guān)系，消除非預(yù)算收支現(xiàn)象，必須在建設(shè)公共財(cái)政體制的同時(shí)，建立起民主財(cái)政制度。本書以“集權(quán)中放權(quán)”模式來(lái)概括中國(guó)封建社會(huì)的財(cái)政體系和政府職能體系。從大一統(tǒng)財(cái)政體系中發(fā)展出各級(jí)政府在公共物品提供上的事權(quán)范圍和籌資渠道，是通過(guò)中央政府的下放行政管理權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，“放權(quán)”模式與“交權(quán)”模式存在著明顯的差別，它們刻畫出了兩種財(cái)政分工方式的特點(diǎn)。本書除了用“中央集權(quán)中放權(quán)”模式來(lái)概括中國(guó)封建社會(huì)財(cái)政制度安排上的特點(diǎn)外，并且以“非規(guī)范財(cái)政收支”作為中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系上的最大特點(diǎn)。非規(guī)范性不是指財(cái)政管理上的非預(yù)算性和非計(jì)劃性，而是指其與非民主性、非公共性的共生，體現(xiàn)皇權(quán)的專制性和公共物品供給上的壟斷性，體現(xiàn)出中央政府對(duì)地方政府失控后的妥協(xié)性和無(wú)奈。熟練地、幾乎總是成功地運(yùn)用非規(guī)范財(cái)政收支方式來(lái)實(shí)現(xiàn)封建治理、社會(huì)控制，并不意味著這種財(cái)政制度是有效率的，也不意味著它是公正的，相反，它使得中央政府的政治合法性基礎(chǔ)相當(dāng)脆弱。文官系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)腐敗，胥史的貪贓枉法，各種名目的苛捐雜稅和浮收攤派，總是成為封建皇朝更替的直接原因。中國(guó)歷史上的非規(guī)范財(cái)政收支現(xiàn)象作為一種非正式的制度安排，本身包含著中國(guó)文化本土化的特征，具有頑強(qiáng)的生命力、擴(kuò)展力和生存的適宜性。因此，作為一種制度安排，它不會(huì)輕易地“夭折”，而是頑強(qiáng)地、拼命地破土而出，為人們所接受，所習(xí)以為常，從而減弱了對(duì)其抵觸的壓力和摩擦力。實(shí)際上，非正式的財(cái)政體制正好反映和符合了中國(guó)人“靈活”、“變通”、“水至清則無(wú)魚，人至清則無(wú)徒”的中庸和實(shí)質(zhì)理性特征。一句話，民主財(cái)政制度沒有演進(jìn)出來(lái)，非正式、非規(guī)范的財(cái)政制度卻一而再、再而三地重演著，中國(guó)制度變遷的通道受阻，未能走上民主財(cái)政之路。本書把非預(yù)算收入與財(cái)政分權(quán)改革、中央一地方關(guān)系調(diào)整聯(lián)系在一起，把它定義為：地方政府從民間經(jīng)濟(jì)（私人經(jīng)濟(jì)）中籌集的公共收入，用于地方公共項(xiàng)目建設(shè)或用于政府公共開支等方面，并且沒有包括在正式預(yù)算中；它既不是基于所有權(quán)，也不是基于公共權(quán)力，而是基于行政權(quán)、國(guó)家政權(quán)的作用，把居民的可支配收入變成政府的可支配收入，即民間財(cái)力的政府使用；它與法治傳統(tǒng)、自治傳統(tǒng)缺失明顯相關(guān)。因此，它是一種非正式的安排，是政府總收入的一個(gè)構(gòu)成部分，體現(xiàn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意圖。盡管在統(tǒng)計(jì)數(shù)上，政府財(cái)政性資金就應(yīng)該包括這部分非預(yù)算收入，它比財(cái)政資金（由預(yù)算資金和預(yù)算外資金構(gòu)成）更大，同時(shí)也表明政府可支配、可控制的資金比政府資金更大。

　　劉云龍（劉耘隆）1971年生。1998年畢業(yè)于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。1998年10月開始在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后充動(dòng)站從事研究工作。先后在《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》、《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》等國(guó)家一級(jí)刊物和專業(yè)性雜志上發(fā)表論文20余篇，主要有：《市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念》、《財(cái)政聯(lián)季主義理論述評(píng)》、《財(cái)政壓力與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程》等。