政府未來的治理模式

　　本書從分析傳統(tǒng)行政模式出發(fā)，闡明了各國政府竭力建構(gòu)新治理模式的原因，并從各國政府的革新主張和著有發(fā)達(dá)國家的政府改革實踐中，梳理歸納出四種未來政府治理模式：市場式政府（強(qiáng)調(diào)政府管理市場化）、參與式政府（主張對政府管理有更多的參與）、彈性化政府（認(rèn)為政府需要更多的靈活性）、解制型政府（提出減少政府內(nèi)部規(guī)則）。這四種政府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。對每一種政府治理模式，作者都從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個方面進(jìn)行了深入分析。該書第一次系統(tǒng)評價了席卷全球的行政改革運動，并把各國政府的改革嘗試和各種治理的觀點有機(jī)地結(jié)合在一起，是一部行政改革的理論力作，被譽(yù)為對全球治理變革進(jìn)行綜合分析的杰出著作。精彩片段：前言《政府未來的治理模式》一書是美國著名政治學(xué)家、行政學(xué)家B？蓋伊？彼得斯博士關(guān)于行政改革的一部理論力作，1996年由堪薩斯大學(xué)出版社出版。彼得斯是研究美國政治的教授、公共管理學(xué)大師，曾任美國匹茲堡大學(xué)政治學(xué)系主任、加拿大管理發(fā)展中心高級研究員。香港城市大學(xué)名譽(yù)教授。他的主要著作有《公共政策的病態(tài)》、《西歐政治》、《官僚政治》、《比較政治學(xué)：理論與方法》、《政策動力學(xué)》、《政府會消亡嗎》、《政治科學(xué)中的制度化理論：新制度主義》、《歐共體的政策協(xié)調(diào)》、《行政改革中的官僚與政客》。《政府未來的治理模式》第一次系統(tǒng)評價了席卷全球的行政改革運動，被譽(yù)為對眼花繚亂的全球治理變革進(jìn)行綜合分析的杰出著作。該書在對傳統(tǒng)治理和全球行政改革進(jìn)行多年潛心研究的基礎(chǔ)上，提出了政府治理的四種模式，并對每種模式進(jìn)行了深刻的比較分析。作者總結(jié)傳統(tǒng)的政府治理有六項主要特征：政治中立的公務(wù)員制度；層級制和規(guī)則；永久性和穩(wěn)定性；制度化的公務(wù)員制度；內(nèi)部管制；平等。針對傳統(tǒng)的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家還是欠發(fā)達(dá)國家，都進(jìn)行了不同形式和不同程度的改革，彼得斯教授對這些改革進(jìn)行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而已認(rèn)為這四種模式是改善當(dāng)代政府治理的主要方法。這四種政府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。對每一種政府治理模式，作者從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個方面進(jìn)行了深人分析。市場式政府強(qiáng)調(diào)政府管理市場化，參與式國家主張對政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制型政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。這四種模式不完全兼容，也不完全矛盾；可單獨進(jìn)行，也可結(jié)合進(jìn)行。同時，新模式也并不完全否定傳統(tǒng)行政模式。該書把各國政府的改革嘗試和各種治理的觀點有機(jī)結(jié)合在一起，結(jié)構(gòu)完善，文字流暢，是所有試圖弄懂改革問題的人都應(yīng)該精讀的書。臺灣智勝文化事業(yè)有限公司在2000年7月出版了由許道然。劉坤億、熊忠勇和黃建銘翻譯、孫本初審訂的《政府未來的治理模式》一書的繁體中文版。在這次簡體中文版的翻譯工作進(jìn)行之前，中國人民大學(xué)出版社除了購買該書的原著版權(quán)外，還專門從臺灣購買了該書的繁變簡版權(quán)。因此，本書在翻譯過程中借鑒了臺灣繁體中文版的許多可取之處。由于原書邏輯謹(jǐn)嚴(yán)，結(jié)構(gòu)宏大，內(nèi)容精湛，理論高深，雖竭中國大陸、臺灣兩地譯者之智力，加上時間匆忙，書中難免存在不夠準(zhǔn)確和尚待斟酌的地方。除了感謝張成福教授、中國人民大學(xué)出版社、劉晶編輯和臺灣的譯校者外，還請讀者不吝賜教。吳愛明夏宏圖2001年7月于北京：：：：：：：：：：：：：：：：：：：：序言政府改革是一個持續(xù)不斷的過程，而且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖?，只要政府存在，這一過程就永遠(yuǎn)不會停止。就某種程度而言，實際工作者和學(xué)者們不斷尋求促使政府更好運作的新方法本身就證明了人們期望改善政府行為的愿望。這種不斷尋求更好實現(xiàn)政府職能的方法的努力也反映了在什么是好政府這個問題上很難達(dá)成共識。一些人希望有一個效率高、成本低的政府，而另一些人可能會接受一個成本高的政府，因為這樣的政府能為人民提供更多、更好的服務(wù)。還有一些人可能會更多地根據(jù)政府行為的過程而不是行為的本質(zhì)來評價政府。過去數(shù)十年改革的歷史實際上是有關(guān)改革的幾種理念發(fā)展的歷史，也是一輪改革很快引起另一輪改革需要的歷史。我認(rèn)為，有四種基本的理念支撐了過去數(shù)十年中所推行的行政改革運動。市場理念作為管理和政策理念的根源，一直是政府改革中占主導(dǎo)地位的方法，但它絕不是惟一的理念。在許多國家，推行組織民主化和參與決策運動是與市場理念相對而言的改革政府的方法。其他一些改革則是基于解制型政府的概念，以使公共部門的管理者能更自由地做出決策并將政策付諸行動。此外，也有一些人一直關(guān)注著在公共部門內(nèi)建立更多的彈性原則，以便使政府能夠?qū)Σ粩嘧兓恼哂^念和公眾不斷變化的需要做出反應(yīng)。隨著這四種理念的貫徹執(zhí)行，政府不僅獲得了一些預(yù)期的改革成果，而且也出現(xiàn)了一些預(yù)料之外的結(jié)果。例如，競爭是以市場為基礎(chǔ)的改革的中心思想，但是建立許多相互競爭的組織也會帶來難以協(xié)調(diào)和政府缺乏凝聚性等問題。也許，更重要的是，許多已推行的改革使得政府更難以對其行為承擔(dān)起責(zé)任。由于最初一輪的改革所引發(fā)的問題會導(dǎo)致新一輪的改革，一些國家實際上在這種循環(huán)中重又采用了某些早已被摒棄的行政結(jié)構(gòu)和程序。顯然，政府改革是一個可以長期進(jìn)行的過程，但如果想要取得任何成功，則需要連續(xù)不斷地學(xué)習(xí)和適應(yīng)?！墩磥淼闹卫砟Ｊ健芬粫貏e關(guān)注那些試圖提高政府效率而又同時還要保持某些自身政策價值的國家。它總結(jié)了那些已經(jīng)進(jìn)行了一輪改革而又必須再次進(jìn)行改革以試圖恢復(fù)在追求提高效率過程中喪失的一些價值觀念的政府的經(jīng)驗。本書也描述了那些正在推行行政改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的國家的經(jīng)驗，以及這些經(jīng)驗對政府產(chǎn)生的影響。我非常高興《政府未來的治理模式》一書被翻譯成中文出版。感謝出版社和譯者為翻譯本書所付出的努力和辛勞。B？蓋伊？彼得斯（B．GuyPeters）匹茲堡，賓夕法尼亞2001年8月：：：：：：：：：：：：：：：：：：：：總序?qū)τ谡块T來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。在某種程度上，變革不能單純地界定為尋求一個完美的行政實體；更確切地說，每一種改革方案都會帶來一些新的問題，而這些問題又會引發(fā)一套新的改革方案。盡管這種改革的循環(huán)有助于我們這些對變革過程感興趣的學(xué)者進(jìn)行研究，但對那些參與這一過程的人們而言卻不見得是好事。過于頻繁的變革容易遭到人們對在政府部門內(nèi)部和外部進(jìn)行改革嘗試的譏諷。然而，這些改革的嘗試有時是惟一可能解決棘手政策問題的辦法，因而又是政治家們最好的朋友。盡管變革在政府部門中是一種司空見慣的經(jīng)歷，但20世紀(jì)80年代和90年代的行政改革運動卻極為特殊，不僅改革幅度擴(kuò)大，而巨變革的基本性質(zhì)也被重新考慮。例如，新西蘭政府近年來的改革即被稱為一種“革命”，這種說法并不夸張，因為新西蘭傳統(tǒng)的威斯敏斯特政府模式，已經(jīng)被公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)和私人管理的改革理念所取代。一些根據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革的國家，盡管其改革進(jìn)展順利，但它們也意識到有必要在政府部門的改革過程中投人更多的時間和努力?；蛟S是由于變革無處不在及其基本性質(zhì)使然，最近20年來所推行的行政改革在理論上難以達(dá)成共識。盡管在倡導(dǎo)“政府再造”的口號下出現(xiàn)了許多不同的改革思潮，并被其提倡者用于同一改革方案的組成部分加以推行，但是這些改革思潮之間固有的矛盾往往難以協(xié)調(diào)。因此，基于理論和實踐兩方面的原因，了解支撐行政改革的相關(guān)理念就變得尤為重要。如果現(xiàn)在所進(jìn)行的各項改革確實不能協(xié)調(diào)一致，那么這樣的改革是難以取得成功的，其后果必然是聽任“政府沒有能力做好任何事情”這種說法繼續(xù)蔓延。這些在改革嘗試中出現(xiàn)的理念也許相互矛盾，但值得注意的是，當(dāng)代的政府改革幾乎都受這些理念所驅(qū)動。本書所討論的四種變革模式中每一種模式所采用的改革方案都建立在一套理念的基礎(chǔ)之上。這四種模式各有其理論基礎(chǔ)，其中以市場式政府治理模式的理論基礎(chǔ)最為清晰。這一特點使當(dāng)前有關(guān)改革的討論有別于那些傾向于描述行政改革的徒勞無益的空論。再者，本書有關(guān)改革問題的討論基于個別國家或幾個國家的背景，但重點在于探討引導(dǎo)和激發(fā)政府治理模式轉(zhuǎn)換的共同理念。本書把重點放在這些支撐改革的理念上，但同時也將分析這些理念在不同國家背景下的表現(xiàn)形式。背景對于理解政治和行政而言是非常重要的。發(fā)達(dá)的民主國家不同的政治和行政傳統(tǒng)就如同一組透視鏡，可以幫助我們理解當(dāng)代各種促使政府更有效運轉(zhuǎn)的改革理念。然而，這些透視鏡有時也會模糊失焦，以至于同一概念在不同的國家有著相當(dāng)不同的解釋。這些不同正好說明不同的行政體制之間存在著差異，因而可以用作比較分析的基礎(chǔ)。本書比較分析的對象幾乎包括所有的國家，無疑也包括發(fā)達(dá)國家。我在書中會提供許多國家的改革實例，其中也包括發(fā)展中國家的改革實例，但重點是英美語系民主國家的改革實例。原因之一是有關(guān)的資料容易查找，但更主要的理由在于這些國家是許多行政改革模式的創(chuàng)造者，同時它們的改革幅度也遠(yuǎn)大于其他國家。還有，相對于其他發(fā)達(dá)的民主國家而言，英關(guān)語系國家需要更為徹底的改革。本書的寫作和出版要感謝許多人的幫助。特別要感謝唐納德？薩瓦（DenaldSavoie），經(jīng)他的幫助我得以和加拿大政府建立聯(lián)系，并認(rèn)識許多優(yōu)秀而且熱忱奉獻(xiàn)的公職人員。我們同在加拿大管理發(fā)展中心（CCMD）做高級研究員的那些年，彼此之間的合作對我個人思考政府和公共行政的有關(guān)問題極有助益。加拿大管理發(fā)展中心的其他同仁，也對我研究公共行政給予了極大的支持，尤其是拉爾大？海因茲曼（RalphHeintzman）與莫里斯？德默斯（MauriceDemers），他們不僅給予我鼓勵并幫助解決研究經(jīng)費，而且在公共行政實踐方面提出了許多極具價值的觀點。許多其他的同行協(xié)助我構(gòu)想本書的內(nèi)容，當(dāng)時他們并沒有意識到他們的貢獻(xiàn)有多大。文森特？賴特（incentWright）為我提供了到牛津納菲爾德學(xué)院歐洲研究中心進(jìn)行訪問研究的機(jī)會，這使我有幾個月的時間能夠不間斷地進(jìn)行思考及寫作，這是本書得以完成的關(guān)鍵。與文森特的多次談話也經(jīng)常激發(fā)我思考當(dāng)代的行政改革。位于Forvaltningshogskolan的高登堡大學(xué)（UniversityofGohenberg）的喬恩？皮埃爾（JonPierre）和他的同事們也為我提供了同樣的機(jī)會，可惜時間短了些。帕特里夏？英格拉哈姆（PatriciaIngraham）曾敦促我寫過一篇論文，這篇論文后來成為本書的基礎(chǔ)。她和她所任職的雪城大學(xué)馬克斯威爾學(xué)院的同事們，在美國華盛頓的學(xué)術(shù)研討會上以及在中國北京的演講會上，也提出了許多關(guān)于改革過程的有趣見解。幾位在挪威的同行，包括湯姆？克里斯坦生（TomChristensen）和莫藤？埃格伯格（MortenEgeberg）對本書的一些觀點提出了有趣而重要的意見。在匹茲堡的許多同仁也曾幫助我思考過一些問題；最后還要感謝其他曾以自己的方式幫助過我的同事朋友們，沒有他們的幫助，我這本書是不可能得以完成的。在當(dāng)今社會，政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。理論研究和實踐經(jīng)驗表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。一個民主的、負(fù)責(zé)任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系，無論是對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的。公共行政與公共管理作為一門學(xué)科，誕生于20世紀(jì)初發(fā)達(dá)的資本主義國家，現(xiàn)已有上百年的歷史。在中國，公共行政與公共管理仍是一個正在發(fā)展中的新興學(xué)科。公共行政和公共管理的教育也處在探索和發(fā)展階段。因此，廣大教師、學(xué)生、公務(wù)員急需貼近實踐、具有實際操作性、能系統(tǒng)培養(yǎng)學(xué)生思考和解決實際問題能力的教材。我國公共行政與公共管理科學(xué)研究和教育的發(fā)展與繁榮，固然取決于多方面的努力，但一個重要的方面在于我們要以開放的態(tài)度，了解、研究。學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)達(dá)國家研究和實踐的成果；另一方面，我國正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公共管理體制，這同樣需要了解、學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家在公共行政與公共管理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)。因此無論從我國公共行政與公共管理的教育發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的需要，還是從我國政府改革的實踐層面，全面系統(tǒng)地引進(jìn)公共行政與公共管理經(jīng)典著作都是時代賦予我們的職責(zé)。出于上述幾方面的考慮，我們組織翻譯出版了這套《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》。為了較為全面、系統(tǒng)地反映當(dāng)代公共行政與公共管理理論與實踐的發(fā)展，本套叢書分為四個系列：（1）經(jīng)典教材系列。引進(jìn)這一系列圖書的主要目的是適應(yīng)國內(nèi)公共行政與公共管理教育對教學(xué)參考及資料的需求。這個系列所選教材，內(nèi)容全面系統(tǒng)、簡明通俗，涵蓋了公共行政與公共管理的主要知識領(lǐng)域，內(nèi)容涉及公共行政與公共管理的一般理論、公共組織理論與管理、公共政策、公共財政與預(yù)算、公共部門人力資源管理、公共行政的倫理學(xué)等。這些教材都是國外大學(xué)通用的公共行政與公共管理教科書，多次再版，其作者皆為該領(lǐng)域最著名的教授，他們在自已的研究領(lǐng)域多次獲獎，享有極高的聲譽(yù)。（2）公共管理實務(wù)系列。這一系列圖書主要是針對實踐中的公共管理者，目的是使公共管理者了解國外公共管理的知識、技術(shù)、方法，提高管理的能力和水平，內(nèi)容涉及到如何成為一個有效的公共管理者、如何開發(fā)管理技能、政府全面質(zhì)量管理、政府標(biāo)桿管理、績效管理等。（3）政府治理與改革系列。自20世紀(jì)80年代以來，世界各國均開展了大規(guī)模的政府再造運動，政府再造或改革成為公共行政與公共管理的熱點和核心問題。這一系列選擇了在這一領(lǐng)域極具影響的專家的著作，這些著作分析了政府再造的戰(zhàn)略，向人們展示了政府治理的前景。（4）學(xué)術(shù)前沿系列。本系列選擇了當(dāng)代公共行政與公共管理領(lǐng)域有影響的學(xué)術(shù)流派，如新公共行政、批判主義的行政學(xué)、后現(xiàn)代行政學(xué)、公共行政的民主理論學(xué)派等的著作，以期國內(nèi)公共行政與公共管理專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和學(xué)生了解公共行政理論研究的最新發(fā)展。總的來看，這套譯叢體現(xiàn)了以下特點：（1）系統(tǒng)性?；旧虾w了公共行政與公共管理的主要領(lǐng)域。（2）權(quán)威性。所選著作均是國外公共行政與公共管理的大師，或極具影響力的作者的著作。（3）前沿性。反映了公共行政與公共管理研究領(lǐng)域最新的理論和學(xué)術(shù)主張。在半個多世紀(jì)以前，公共行政大師羅伯特？達(dá)爾（RobertDahl）在《行政學(xué)的三個問題》中曾這樣講道：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定”。的確，在公共行政與公共管理領(lǐng)域，事實上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的行政準(zhǔn)則。按照建設(shè)有中國特色的社會主義的要求，立足于對中國特殊行政生態(tài)的了解，以開放的思想對待國際的經(jīng)驗，通過比較、鑒別、有選擇的吸收，發(fā)展中國自己的公共行政與公共管理理論，并積極致力于實踐，探索具有中國特色的公共行政體制及公共管理模式，是中國公共行政與公共管理發(fā)展的現(xiàn)實選擇。本套譯叢于1999年底由中國人民大學(xué)出版社開始策劃和組織出版工作，并成立了由該領(lǐng)域很多專家、學(xué)者組成的編輯委員會。中國人民大學(xué)政府管理與改革研究中心、國務(wù)院發(fā)展研究中心東方管理研究所給予了大力的支持和幫助。我國的一些留美學(xué)者和國內(nèi)外有關(guān)方面的專家教授參與了原著的推薦工作。中國人民大學(xué)、北京大學(xué)。清華大學(xué)、廈門大學(xué)等許多該領(lǐng)域的中青年專家學(xué)者參與了本譯叢的翻譯工作。在此，謹(jǐn)向他們表示敬意和衷心的感謝?！豆残姓c公共管理經(jīng)典譯叢》編輯委員會2001年8月章節(jié)目錄：第1章變遷中的國家、治理和公務(wù)員制度1．1傳統(tǒng)的公共行政：舊時代的信條1．1．1政治中立的公務(wù)員制度1．1．2層級制和規(guī)則1．1．3永久性和穩(wěn)定性1．1．4制度化的公務(wù)員制度1．1．5內(nèi)部管制1．1．6平等1．2背景1．3國家和政府治理的展望注釋第2章市場式政府2．1市場模式的理念2．1．1市場效率2．1．2官僚壟斷2．1．3一般管理2．2結(jié)構(gòu)2．3管理2．3．1人事管理2．3．2財政管理2．3．3市場檢驗2．4政策制定2．5公共利益注第3章參與式國家3．1參與式國家的理念3．1．1參與管理3．1．2基層官員3．1．3對話式民主3．1．4公有社會3．2結(jié)構(gòu)3．3管理3．4政策制定3．5公共利益注釋第4章彈性化政府4．1關(guān)于穩(wěn)定性4．2組織永久性――挫折和無效4．3彈性治理模式的影響4．4結(jié)構(gòu)4．5管理4．6政策制定4．7公共利益注釋第5章解制型政府5．1政府層級5．2解制與錯誤5．3結(jié)構(gòu)5．4管理5．5政策制定5．5．1預(yù)算5．5．2協(xié)調(diào)5．6公共利益5．6．1政府與社會5．6．2效率之外的其他目標(biāo)注釋第6章結(jié)論6．1背景的重要性6．1．1時間6．1．2國家設(shè)置6．2普遍性的問題和不尋常的解決方案6．2．1協(xié)調(diào)6．2．2發(fā)現(xiàn)錯誤和改正錯誤6．2．3公務(wù)員制度6．3問題與解答的匹配6．3．1各種方法的缺點6．3．2經(jīng)驗主義的意義6．4探討矛盾6．5我們?nèi)绾谓槿俗⑨寘⒖嘉墨I(xiàn)索引作者簡介：B？蓋伊？彼得斯（B.GuyPeters）是美國匹茨堡大學(xué)政治科學(xué)系主任、教授。曾任加拿大管理發(fā)展中心高級研究員，香港城市大學(xué)名譽(yù)教授。他是國際著名的研究政府治理與改革問題的專家，公共管理大師，其理論創(chuàng)新能力在美國公共行政學(xué)界享有盛譽(yù)。他的主要著作有：《公共政策的病態(tài)》、《官僚政治》、《比較政治學(xué)》、《政策動力學(xué)》、《政府會消亡嗎？》等。

　　B·蓋伊·彼得斯（B. Guy Peters）是美國匹茨堡大學(xué)政治科學(xué)系主任、教授。曾任加拿大管理發(fā)展中心高級研究員，香港城市大學(xué)名譽(yù)教授。他是國際著名的研究政府治理與改革問題的專家，公共管理大師，其理論創(chuàng)新能力在美國公共行政學(xué)界享有盛譽(yù)。他的主要著作有：《公共政策的病態(tài)》、《官僚政治》、《比較政治學(xué)》、《政策動力學(xué)》、《政府會消亡嗎？》等。