改革公共部門

　　在現(xiàn)代人的生活中，公共產(chǎn)品或服務(wù)像私人產(chǎn)品一樣無所不在。上到國防、警察系統(tǒng)，下到公交、廣播電視系統(tǒng)，公共部門都無一例外地影響著我們的生活。與一百多年前相比，政府公共部門的規(guī)模和職責(zé)范圍大幅度擴(kuò)大了。工業(yè)國中福利國家增多了，而許多發(fā)展中國家采納了政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略。其結(jié)果是，全世界各國政府的規(guī)模及其管轄的事務(wù)范圍都極度擴(kuò)張。老牌工業(yè)國中政府支出目前幾乎占其總收入的一半，發(fā)展中國家大約為1/4。公共支出和公共部門的不斷膨脹，究其根本原因，在于政府干預(yù)市場、糾正市場失靈的活動所致。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論中，市場失靈是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和公共部門存在的理由。以凱恩斯為代表的國家干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為：市場機(jī)制不能有效地提供公共產(chǎn)品，不能解決“外部性’’問題，不能解決“自然壟斷”問題，不能解決社會公平問題等。因此，政府有必要進(jìn)行干預(yù)以校正這些市場失靈現(xiàn)象。在這一理論的指導(dǎo)下，從戰(zhàn)后到70年代，幾乎所有發(fā)達(dá)國家的政府都加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，發(fā)展中國家的政府干預(yù)程度更超過發(fā)達(dá)國家，導(dǎo)致政府管制的廣泛實(shí)施或政府直接經(jīng)營經(jīng)濟(jì)事務(wù)的不斷擴(kuò)張。但是好景不長，到70年代初期，西方發(fā)生了戰(zhàn)后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)滯脹，公共部門的效率明顯低下，許多工業(yè)國發(fā)覺已陷入難以承受的福利制泥潭，而中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（蘇聯(lián)及中東歐國家）面臨崩潰，促使人們重新評價(jià)政府的作用：市場辦不好的事情政府也不一定能辦好，政府本身也存在著失靈的可能。自20世紀(jì)80年代后期起，經(jīng)濟(jì)思想開始向自由放任的自由市場制度“復(fù)歸”（本書第1章從理論系統(tǒng)化的角度，反映了經(jīng)濟(jì)思想領(lǐng)域的這一變革），人們意識到許多被認(rèn)為是市場失靈的情況都可以并正由市場力量加以校正，如外部性問題（科斯定理）、自然壟斷問題（可競爭市場理論）、信息不完全問題（激勵理論）、經(jīng)濟(jì)波動問題（理性預(yù)期理論）、公共產(chǎn)品問題（公共選擇理論）等，都在不同程度上可以由市場自身來解決。因此，有必要重新界定政府與市場的邊界，市場能做的事情政府不用去做，這意味著政府必須退出某些競爭性的領(lǐng)域，或?qū)⒁恍┴?zé)任委托給私人部門。與上述思潮相一致的是80年代以撒切爾的私有化政策為代表，后來席卷全球的新自由化改革——公共部門私有化及放松政府管制。本書第2章選擇了幾個在基礎(chǔ)設(shè)施部門改革方面有代表性的國家案例，來介紹基礎(chǔ)設(shè)施部門改革的國際經(jīng)驗(yàn)：英國是私有化運(yùn)動的發(fā)源地，美國的改革以放松管制為特色，澳大利亞維多利亞州是一個地方政府改革辦法的代表，而拉美則是發(fā)展中國家公共部門改革的代表。這些改革的共同經(jīng)驗(yàn)是：打破公共部門由政府壟斷經(jīng)營的局面，在公共部門積極引進(jìn)和不斷強(qiáng)化市場機(jī)制的力量前提下，提高公共部門運(yùn)行的效率。由于80年代以英國為代表的基礎(chǔ)設(shè)施部門的改革是與對國有企業(yè)的私有化相伴發(fā)生的，隨后其他國家的基礎(chǔ)設(shè)施部門改革也多以各種私有化形式展開，所以人們通常認(rèn)為私有化是基礎(chǔ)設(shè)施部門改革的核心內(nèi)容。但筆者認(rèn)為公共部門的績效低下，主要是由壟斷的市場結(jié)構(gòu)決定的，應(yīng)該以分析基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場結(jié)構(gòu)作為整個研究的起點(diǎn)，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)的特性，分清哪些是必須由政府直接生產(chǎn)并提供的，哪些是應(yīng)該由政府提供但可以委托私人部門生產(chǎn)的，哪些是可以放開由私人部門生產(chǎn)并提供的。為此，本書第3章建立了一套復(fù)合指標(biāo)體系，以對基礎(chǔ)設(shè)施部門進(jìn)行分類，并對基礎(chǔ)設(shè)施部門進(jìn)行垂直或水平分解，以建立競爭機(jī)制。在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面，有多種可能的提供方式（第4章），公共部門改革的任務(wù)就是打破政府獨(dú)家壟斷的局面，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特性、產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)，確定誰是最佳的服務(wù)提供者，公營部門？私營部門？還是第三部門？并將責(zé)任委托給它。鑒于公共部門仍將在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域扮演重要的角色，首先要按照商業(yè)化原則改革公共部門。其次要通過公共部門民營化，包括公有民營、民有民營、社區(qū)或使用者提供，將責(zé)任委托給非政府部門。公共部門投融資的責(zé)任實(shí)際上是與服務(wù)提供的責(zé)任相聯(lián)系的（第5章）。由于政府仍負(fù)有提供部分公共服務(wù)的責(zé)任，因此必須建立公共財(cái)政的基本框架——分稅制財(cái)政體制，其主要內(nèi)容就是分清各級政府的責(zé)任（事權(quán)），合理劃分財(cái)權(quán)，并建立轉(zhuǎn)移支付體系，平衡地區(qū)差異。同時(shí)建立財(cái)政政策性投融資體系，完善政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的體制。投融資體制改革的第二個方面是吸引私人直接投資，政府除了必須為私人投資主體創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境外，還要選擇合適的投資者，并建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，通過承擔(dān)自己能夠控制的風(fēng)險(xiǎn)，盡量避免承擔(dān)其他風(fēng)險(xiǎn)，這樣政府就能增大收益。第三是建立多渠道的融資體系，包括各種間接融資、資本市場融資的方式，并建立動員社會資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)制。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程是一個政府退出直接生產(chǎn)的過程，也是一個重建市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管制體制的過程（第6章）。在將公共產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)的具體職能讓渡給非政府部門后，政府仍然負(fù)有決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的責(zé)任。為此必須建立政府管制框架，其作用在于形成有效競爭機(jī)制的制度保障。政府管制的內(nèi)容包括價(jià)格、進(jìn)人、合同及社會管制。為保證管制政策的實(shí)施，應(yīng)制定管制規(guī)則（法律、法規(guī)），建立管制機(jī)構(gòu)，并建立對管制者的管制機(jī)制。 以上簡單勾勒了公共部門改革的基本思路。但這些改革措施能否實(shí)施，取決于改革的動力機(jī)制及制度環(huán)境。筆者認(rèn)為（第7章）在我國現(xiàn)實(shí)的制度條件下，必須先由政府通過強(qiáng)制性制度變遷，打破基礎(chǔ)設(shè)施部門的政府壟斷，引進(jìn)新企業(yè)，培育競爭機(jī)制。形成競爭性的環(huán)境后，再轉(zhuǎn)向依靠誘致性制度變遷，以逐步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。在具體的制度選擇過程中，要考慮到制度現(xiàn)實(shí)，使國家制度與公共部門的管制治理和管制激勵之間達(dá)到良好狀態(tài)，從而使公共部門的績效最優(yōu)。還要克服改革的各種障礙，并增進(jìn)有效率的公平，以使改革得到大多數(shù)人的支持，保證改革的順利實(shí)施。通過以上研究，建立了公共部門改革的基本理論框架。但理論研究必須用于解決實(shí)際問題。所以，第8章就是運(yùn)用上述理論，研究我國基礎(chǔ)設(shè)施部門，包括公用、市政、環(huán)境、交通部門內(nèi)各行業(yè)的改革，提出各行業(yè)具體的結(jié)構(gòu)重組方案，各項(xiàng)分解業(yè)務(wù)由誰投資、由誰建設(shè)并經(jīng)營管理，政府管制什么、怎樣管制等具體的改革意見。由于這一章的篇幅所限，不可能研究得非常深入，所以，這些改革意見也只能是框架性的，建議性的。

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