公共行政學(xué)簡明教程

　　片斷：二、立法機(jī)關(guān)參與行政管理的其他方面人們常常看到，立法機(jī)關(guān)直接監(jiān)督某些行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)：例如在國家一級(jí)的機(jī)構(gòu)中，有政府印刷所、國會(huì)圖書館和會(huì)計(jì)總署，它們都有很重要的職能，同時(shí)雇用了大批雇員。立法監(jiān)察的職能尤其重要，1973年參議院水門事件委員會(huì)舉行的意見聽證會(huì)充分說明了這一點(diǎn)。在這個(gè)特殊案例中，立法機(jī)關(guān)非常有效地揭發(fā)公布了尼克松政府濫用權(quán)力的行為。但是，人們?nèi)匀粦n心仲忡，國會(huì)、州和地方議會(huì)并沒有批評(píng)性地考察行政機(jī)構(gòu)的職能。議員及其助手們以選民的名義把大量時(shí)間用于同各種機(jī)構(gòu)官員的接觸上。這種“個(gè)別調(diào)查工作”的目的可能是迅速進(jìn)行某項(xiàng)退休金檢查，做出對(duì)某封信答復(fù)，或者在公民找其代表尋求幫助的情況下作為被問詢的一方采取行動(dòng)。因此，行政機(jī)構(gòu)的日常工作具有一種特性，它表現(xiàn)出執(zhí)行部門和立法部門之間有非常緊密的關(guān)系，在所有各級(jí)政府中都可以發(fā)現(xiàn)這樣一種執(zhí)行——立法不斷相互作用的形式。如果把行政管理看作是一種過程——即在任何企業(yè)中，為了進(jìn)行有效的管理，對(duì)大量知識(shí)和技術(shù)的運(yùn)用——和在其他實(shí)體中一樣，在立法機(jī)關(guān)中也需要行政管理。立法機(jī)關(guān)如果想令人滿意地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須不斷改進(jìn)自己的內(nèi)部組織和程序；對(duì)這一點(diǎn)的疏忽，造成了當(dāng)前對(duì)立法者諸多不滿的原因。因此，在從內(nèi)部考察立法機(jī)關(guān)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，它需要良好的行政管理。位于奧爾巴尼的紐約州立大學(xué)比較發(fā)展研究中心進(jìn)行的研究有一個(gè)重要的發(fā)現(xiàn)，公共行政學(xué)的專業(yè)領(lǐng)域通常把立法機(jī)關(guān)看得無足輕重。因此，本書專門有一章論述立法行政問題（第十四章）。三、司法系統(tǒng)長期以來，司法系統(tǒng)已經(jīng)成為塑造公共行政的一支強(qiáng)有力的力量。當(dāng)普通公眾、政府雇員、公共機(jī)構(gòu)人員和其他各種各樣的人通過法院堅(jiān)持他們的權(quán)利時(shí)，這種趨勢正在日益增強(qiáng)。在法院判定立法機(jī)關(guān)的法規(guī)和行政機(jī)關(guān)的法令的合憲性時(shí)，實(shí)際是在決定可以提供哪一種公共服務(wù)以及在何種條件下提供這種服務(wù)，例如聯(lián)邦法院制定在公立學(xué)校取消種族隔離的政策時(shí)，正是這種情況。最近，聯(lián)邦法院和州法院都以憲法為根據(jù)頒布了非常具體的命令，要求改善監(jiān)獄、看守所、州立醫(yī)院和其他設(shè)施的條件，例加“減少單位面積人數(shù)，增加工作人員數(shù)”和“所必需的擦走廊地板的次數(shù)”。實(shí)際上，法院已經(jīng)變成這些設(shè)施的臨時(shí)管理者。這種發(fā)展是受到反對(duì)還是被認(rèn)為是必然的，完全依人們的觀點(diǎn)而異，但是，它顯然使司法系統(tǒng)介入到行政機(jī)構(gòu)的日常工作之中。除了根據(jù)憲法要求進(jìn)行裁決外，法院還在政府官員超越其法定權(quán)利時(shí)阻止越權(quán)行為。法院的行動(dòng)受到多方面的推動(dòng)，包括公民個(gè)人、公共壓力集團(tuán)、其他組織，甚至還有迫使政府官員按法律要求行動(dòng)或阻止他們不正確地引用法律解釋其責(zé)任的議員。近來有許多這種訴訟案的例子，尤其是那些保護(hù)環(huán)境的案子。由于立法的或司法的活動(dòng)，許多新的權(quán)利應(yīng)運(yùn)而生，在保護(hù)消費(fèi)者和平等就業(yè)機(jī)會(huì)方面，這些新的權(quán)利促進(jìn)了“訴訟案的激增”。對(duì)司法行政的新的重視。正如立法機(jī)關(guān)中的情況一樣，司法系統(tǒng)的內(nèi)部管理一直被人所忽視。近幾年來，由于公民們對(duì)司法系統(tǒng)辦事拖延和其他缺點(diǎn)的不滿情緒日益增強(qiáng)，司法行政正在發(fā)展為一個(gè)專門領(lǐng)域。第十五章將通篇詳細(xì)論述這一問題。本書前言序經(jīng)典的意義在于它的持久價(jià)值和影響力。不容置疑，任何一門科學(xué)體系在自己的形成和發(fā)展過程中，都有一些可以稱之為經(jīng)典的著作為本學(xué)科體系的建構(gòu)提供某些具有基礎(chǔ)性和普遍性的原則和規(guī)律，行政科學(xué)也莫能例外。自1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文以來，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，行政學(xué)作為一門科學(xué)已穩(wěn)固地確立了自己的學(xué)術(shù)地位，形成了自己的研究對(duì)象、研究方法和一些基本的原則與規(guī)律。特別是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)體制的演變、各國的交往與聯(lián)系日趨密切和科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，改革政府職能、提高政府工作效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和遏制政府官員腐敗等，已經(jīng)成為世界各國政府所面臨的共同課題。在這種情況下，行政學(xué)的研究更突現(xiàn)其重大的理論和實(shí)踐意義。在鄧小平建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義理論指導(dǎo)下，隨著我國改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，與市場經(jīng)濟(jì)相配套的行政體制改革已被提上議事日程，從政府職能轉(zhuǎn)變到改革人事制度、從政企分開到國家公務(wù)員制度的實(shí)施等，已經(jīng)成為中國政府行政體制改革的重要內(nèi)容，并已取得初步成果。不言而喻，作為一個(gè)12億人口的社會(huì)主義發(fā)展中國家，政府的行政管理必然具有自己的特點(diǎn)。立足于我國的基本國情，認(rèn)真總結(jié)長期以來特別是改革開放以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索我國行政體制改革的目標(biāo)與路子，是我們面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。在這個(gè)過程中，學(xué)習(xí)和借鑒國外行政學(xué)理論的一些有益的內(nèi)容無疑具有不可忽視的積極意義。中國政府改革、發(fā)展和穩(wěn)定的治國大政方略，是在唯物史觀指導(dǎo)下，從社會(huì)系統(tǒng)論的角度出發(fā)，全面致力于經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步相協(xié)調(diào)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅要講資源配置的優(yōu)化，還要注重制度的革新和管理人才資源配置的優(yōu)化。顯而易見，在中國社會(huì)全面發(fā)展的過程中，高效、優(yōu)化、公平的政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制是社會(huì)全面發(fā)展的基本保證。沒有經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長和結(jié)構(gòu)改善，任何社會(huì)進(jìn)步是不可想象的，同樣，在社會(huì)進(jìn)步的概念中忽視文化因素、人的因素、價(jià)值觀念和行政體制等的作用，也是不科學(xué)的。在世紀(jì)之交，在中國政府和人民邁入新世紀(jì)的過程中，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步”為中心的宏偉藍(lán)圖，正在成為中國政府和人民的基本價(jià)值追求。因此，這一套《國外行政學(xué)經(jīng)典譯叢》，將會(huì)對(duì)我們正在進(jìn)行的管理體制和行政體制改革、對(duì)我們所致力的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略有所幫助和啟示。同時(shí)，也會(huì)有助于正在起步階段的我國行政學(xué)理論的研究。當(dāng)然，由于行政學(xué)與政治學(xué)是緊密聯(lián)系的一門科學(xué)，不同的社會(huì)歷史條件、文化背景、價(jià)值追求、政治制度和行政體制等，都會(huì)對(duì)行政學(xué)的理論研究和改革實(shí)踐產(chǎn)生不同的影響。適合國外政府行政管理的理論和實(shí)踐，并不一定適合我國國情，適合我國的政府管理。所以，譯者力求以馬克思主義的立場、觀點(diǎn)和方法，結(jié)合中國政府管理中的具體問題來研究和分析這些著作。他山之石，可以攻玉。分析和批判、比較和借鑒、學(xué)習(xí)和吸收國外行政學(xué)理論的優(yōu)秀成份，揚(yáng)棄其糟粕，把我國行政學(xué)的理論研究和行政改革的具體實(shí)踐引向深入，這恐怕是我們對(duì)待這套叢書的比較正確的態(tài)度，也是出版這套叢書的意義之所在。桂世鏞1996年5月于北京

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