懲治與預防瀆職侵權(quán)犯罪指南（2004年第2輯（總第6輯））

　　瀆檢工作大有可為張學軍瀆職侵權(quán)檢察是人民檢察院一項十分重要的工作，過去長期處于低迷狀態(tài)，得不到重視和加強。不過，瀆職侵權(quán)檢察部門現(xiàn)在正面臨前所未有的大好機遇。我認為，現(xiàn)在和今后一段時期將是瀆職侵權(quán)檢察工作大發(fā)展的時期，瀆檢工作即將進人一個跨越式發(fā)展的嶄新階段。瀆檢工作不但不會無所作為，而且必將大有可為。一、瀆檢工作正面臨前所未有的發(fā)展機遇為什么說瀆檢工作正面臨前所未有的大好機遇呢？首先，這是由我國當前所處的大形勢、大背景所決定的。一是我國進一步深化改革，由社會主義的計劃經(jīng)濟進入社會主義的市場經(jīng)濟；二是我國進一步擴大開放，不但已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，并且逐步適應其各種規(guī)范化要求；三是依法治國的方略被寫 進憲法，并逐步深入人心；四是全國人大十屆二次會議通過憲法修正案，把“三個代表”重要思想和“國家尊重和保障人權(quán)”，以及對非公有制經(jīng)濟的保護等內(nèi)容，寫進了國家的根本大法；五是以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體，堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，認真研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗，及時提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”；六是黨的十六屆四中全會作出了關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，等等?？梢哉f，當今形勢已經(jīng)客觀地、充分地為瀆職侵權(quán)檢察工作的發(fā)展提供了非常有利的條件，這是過去從來沒有過的。其次，這是由瀆職侵權(quán)檢察部門的職能作用所決定的。根據(jù)檢察機關(guān)的內(nèi)部分工，瀆檢部門承擔著依法受理偵查國家機關(guān)工作人員的42個罪名的犯罪案件，包括玩忽職守、濫用職權(quán)、非法拘禁、刑訊逼供、破壞選舉等職務(wù)犯罪和利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪案件。這一職能在依法治國、維護人權(quán)、強化法律監(jiān)督、維護公平正義、服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)、構(gòu)建和諧社會等方面發(fā)揮著十分重要？淖饔謾？第三，最高人民檢察院高度重視加強瀆職侵權(quán)檢察工作，關(guān)心瀆檢機構(gòu)和隊伍建設(shè)，并作出一系列重要部署。特別是今年上半年部署了查處國家機關(guān)工作人員利用職務(wù)之便侵犯人權(quán)犯罪案件的專項行動，為瀆職侵權(quán)檢察工作走出低谷，并實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了一個很好的載體，成為瀆檢工作創(chuàng)新發(fā)展的突破口。以上情況說明，瀆檢工作的大發(fā)展不但萬事俱備，而且吹著東風。我們?yōu)^職侵權(quán)檢察部門的同志要認清形勢，堅定信心，明確任務(wù)，抓住機遇，乘勢而上，努力實現(xiàn)瀆職侵權(quán)檢察工作的跨越式發(fā)展，才不會辜負時代的要求和人民的期望。 二、瀆檢工作要探索符合自身特點的工作和思維模式什么叫跨越式發(fā)展？所謂跨越式發(fā)展，就是跳躍式發(fā)展，跨階段發(fā)展。不是按照“后排一中排一前排”這種順階段、依次序發(fā)展的，而是由“后排一前排”那樣跨越“中間”階段的發(fā)展。怎樣才能實現(xiàn)瀆檢工作的跨越式發(fā)展呢？我認為，我們從事瀆檢工作的同志必須解放思想，更新觀念，必須從長期盲目模仿反貪工作思路和工作方法的習慣中解放出來，另辟蹊徑，走出一條適合瀆檢工作自身特點的新路子。否則，如果繼續(xù)禁錮在原來的思維和方法中，是不會有出路的。因為瀆檢工作與反貪工作之間雖然有一些共同點，但二者畢竟是不同的，是有區(qū)別的。過去我們對二者的共同點看得多一些，對它們之間的區(qū)別研究不夠，陷入了盲目性之中?，F(xiàn)在，應該對此進行認真研究。那么，瀆檢工作有什么特點呢？它與反貪工作有哪些區(qū)別呢？我認為至少有五點區(qū)別：首先，案件管轄范圍和特點不完全相同。瀆檢部門偵查的案件范圍比反貪局偵查的案件范圍要大得多，既有造成經(jīng)濟損失的案件，又有危害人身權(quán)利和民主權(quán)利的案件；反貪局偵查的案件都是故意犯罪案件，瀆檢部門偵查的案件既有故意犯罪案件，又有過失犯罪案件，等等。其次，案件來源不完全相同。反貪局偵查的案件主要來源于群眾舉報，而瀆檢部門偵查的案件主要不是來源于群眾舉報，這是一個很大的區(qū)別。過去沒有看到這個區(qū)別，瀆檢部門往往等待群眾上門舉報，結(jié)果群眾舉報非常之少，出現(xiàn)了案源匱乏的窘境，成為制約瀆檢工作發(fā)展的“瓶頸”，使瀆檢工作長期處于“無米之炊”的被動狀態(tài)。其實，瀆檢部門的案源不是靠群眾舉報，而是靠新聞報道。因為瀆職侵權(quán)犯罪，尤其是瀆職犯罪是一 種結(jié)果犯，如果沒有造成嚴重的危害后果就不構(gòu)成犯罪，只有造成嚴重危害結(jié)果才構(gòu)成犯罪。這類犯罪案件，往往造成人命傷？觥Ｉ踔寥核廊荷說牟彝唇峁蛘呔薅畈撇鬧卮笏鶚?。对这?？慘重的損失，新聞媒體的報道是非常及時的。只要我們注意看報并且認真考慮一下，就會發(fā)現(xiàn)許多案源。那么，為什么以前天天讀報紙看電視都沒有發(fā)現(xiàn)案源呢？因為這類案件還有一個特點，就是它們常常隱藏在重大責任事故案件和重大詐騙等刑事犯罪案件的背后，屬于‘‘案中之案”、“案后之案”。如果只是讀報紙看電視，而不認真思想，就只能看到公開暴露在前面的重大責任事故案件和重大詐騙等刑事案件，看不到可能隱藏在它們背后的瀆職犯罪案件。只有開動腦筋想一下：為什么會發(fā)生這樣的事件？除了犯罪分子故意犯罪的原因之外，還有沒有別的原因？有關(guān)的職能部門是否依法認真履行了自己的職責？這樣“打破沙鍋問到底”，就會意識到可能“案中有案”、“案后有案”！瀆檢干部就應該具備這樣的職業(yè)敏感意識，并且練就一雙慧眼，能夠及時發(fā)現(xiàn)案中案、案后案。事實上，新聞媒體的報道中蘊藏著豐富的案源，正等待瀆檢干部去發(fā)現(xiàn)呢！這就要求我們?yōu)^檢干部解放思想，更新觀念，從依賴舉報、等案上門，轉(zhuǎn)變?yōu)閺男侣劽襟w曝光的重大責任事故案件和重大刑事案件中獲取信息，發(fā)現(xiàn)線索，找到案源。當然，我這樣說，并不否定群眾舉報？卿錄旃ぷ韉陌？源。因為從真正源頭意義上講，新聞媒體報道的那些重大責任事故和重大案件，也首先是當?shù)厝罕娤蛩麄兲峁┑?。從廣義上講，也可以算是群眾“舉報”，但不是向檢察機關(guān)舉報，而是向新聞媒體“舉報”。第三，偵查工作的順序不完全相同。反貪局偵查案件的工作順序是“由人查事”。因為反貪局的案源主要來源于群眾舉報，而群眾舉報一般都開門見山，直接點出被舉報人的姓名，然后才反映其貪污受賄、挪用公款等違法犯罪的線索。屬于對象明確， 事實待查。所以，偵查工作一開始就有明確的目標，就針對某個人或者某些人，可以直接調(diào)查舉報的貪污賄賂、挪用公款等事實存不存在，屬于由人到案的調(diào)查。而瀆檢案件則不同，人們首先看到的是危害結(jié)果，并去調(diào)查是誰干的（這部分工作一般由公安機關(guān)負責）。然后，進一步調(diào)查有關(guān)職能部門是否存在瀆職行為，哪些人應該承擔瀆職犯罪的刑事責任（這部分工作一般由檢察機關(guān)的瀆檢部門負責）。這就屬于由事到人的調(diào)查。以上是對一般情況而言的，由于案件的復雜性和偵查工作的需要，有時也可能打亂順序，或者交叉進行，或者同時進行。第四，偵查方法不完全相同。由于貪污賄賂、挪用公款等犯罪具有極大的人為的隱蔽性和狡猾性，所以，反貪局的偵查方法是“公密結(jié)合，以秘密調(diào)查為主”，局外人感到有點神秘。而瀆職犯罪，一般地說，由于履行職務(wù)的程序性、公開性和行為人主觀上的過失性，公開調(diào)查的難度不太大。所以，瀆檢部門的偵查方法一般是“公密結(jié)合，以公開調(diào)查為主”。但是，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的案件，仍然具有相當?shù)娜藶殡[蔽性和狡猾性，應當進行秘密調(diào)查。需要強調(diào)的是，我們在辦案實踐中遇到一些“雙料貨”，既存在瀆職犯罪，又有貪污賄賂犯罪的情況，就要根據(jù)案情選擇好突破口，然后根據(jù)突破案件的需要，選擇適當?shù)膫刹榉椒?，而不必自己束縛自己的手腳。第五，處理難易程度不完全相同。隨著黨風廉政建設(shè)的加強和反腐敗斗爭的深入開展，對貪污賄賂、挪用公款等犯罪，一般都不敢包庇，說情的人一般不是很多，依法處理的難度不大；而瀆職案件處理的難度目前還比較大。人們往往受“為公不犯罪”、“動機是好的”等傳統(tǒng)習慣思維的影響，群眾不憤恨，領(lǐng)導不在乎。只有導致人命關(guān)天甚至群死群傷的悲劇時，才緊張起來。這時，一些人由于害怕牽連到自己，又千方百計捂蓋子，定調(diào)子， 跑門子，甚至強迫檢察機關(guān)瞞案不報、壓案不查。一直拖到？簧？級紀委和檢察機關(guān)調(diào)查清楚后，在上級領(lǐng)導的監(jiān)督之下，才不得不承認錯誤，承認應該由司法機關(guān)依法追究有關(guān)責任人員的刑事責任。以上分析表明，瀆檢工作與反貪工作確實是不完全相同的，瀆檢工作應該從盲目模仿反貪工作的思維模式和工作模式中解放出來，走自己的路，才能從薄弱環(huán)節(jié)中走出來，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。三、怎樣實現(xiàn)瀆檢工作的跨越式發(fā)展第一，要解放思想，更新觀念，研究自己的特點，探索具有瀆檢工作自身特色的思維方式和工作方式，充分發(fā)揮瀆職侵權(quán)檢察更直接、更全面、更本質(zhì)地體現(xiàn)國家法律監(jiān)督的職能作用。第二，要發(fā)現(xiàn)案源，解決“無米之炊”即所謂“瓶頸”問題。一方面，我認為，制約瀆檢工作發(fā)展的真正“瓶頸”在于思想還沒有解放。所以，應該首先解放思想，更新觀念，提高職業(yè)敏感性，找自己的特點，走自己的路。另一方面，又要實事求是地正視確實存在著“案源太少”的問題，要想辦法盡快加以解決。當前，以最快速度找到最多案源的一條捷徑，就是從新聞媒體報道的各種重大責任事故和重大案件中，追根求源，發(fā)現(xiàn)有關(guān)職能部門人員瀆職犯罪的線索；加大法制宣傳力度，廣泛動員群眾舉報；加強同紀檢監(jiān)察部門和檢察機關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部？諾牧？系，爭取他們多移交案件線索；瀆檢部門自己在辦案中注意擴線深挖、捕捉線索，建立自己的調(diào)研信息機制等，多渠道多辦法解決案源問題。第三，要抓緊辦案。說一千道一萬，歸根到底要辦案，不抓辦案就是空談。瀆檢部門當前要抓緊辦理一批有影響、有震動的 大案要案，尤其是對那些造成群死群傷和國家巨額財產(chǎn)重大損失的案件，要抓住不放、抓緊調(diào)查；務(wù)必查個水落石出，及時依法處理。上級檢察機關(guān)要充分利用自己“居高臨下，勢如破竹”的優(yōu)勢，對這類案件要盯住不放，加強指導，加緊督辦，必要時參辦、提辦，切實幫助下級檢察機關(guān)排除地方保護主義和部門保護主義的干擾。第四，以科學發(fā)展觀為指導，整合瀆檢資源，形成強大合力，推進瀆檢工作的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在一個省之內(nèi)或者一個市之內(nèi)，瀆檢工作的發(fā)展是不平衡的，有的地方人多案少，有的地方人少案多；有的地方瀆檢干部的執(zhí)法水平高、辦案能力強，有的地方瀆檢干部執(zhí)法水平低、辦案能力弱。如果完全各干各的，必然出現(xiàn)“有的地方有案無人辦，有的地方有人無案辦”、“有的地方辦案質(zhì)量高，有的地方辦案質(zhì)量低”的情況，這對瀆檢工作甚至對整個檢察工作的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展都是非常不利的。因此，省、市檢察院的瀆檢部門，就要責無旁貸地承擔起整合本省、本市瀆檢資源的責任，推行偵查一體化，最大限度地發(fā)揮全省、全市瀆檢部門的整體優(yōu)勢，以整體的優(yōu)勢去彌補各個部分的劣勢，從而取得瀆檢工作在整體上的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

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