洪范評論（第2卷第2輯（2005年9月））

　　本輯“主題研討”關(guān)注的便是這些問題。周漢華教授曾經(jīng)參與《行政許可法》的制定工作，因此不但了解立法的過程，對該法的實(shí)施關(guān)注尤深。他的文章列出了《行政許可法》實(shí)施以來面臨的8個(gè)方面的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)實(shí)際上來源于兩個(gè)方面。一方面，作為一個(gè)旨在解決實(shí)際問題的立法文件，《行政許可法》本身就包含了若干不容忽視的缺陷。另一方面，對于這項(xiàng)賦有特定政策含義的法律，實(shí)現(xiàn)其立法意圖的制度環(huán)境并不理想。因此，作者提出的應(yīng)對之策也包含兩個(gè)方面，即通過立法和法律解釋解決《行政許可法》內(nèi)在的不足，通過相關(guān)的制度改革和制度建設(shè)來滿足其外部要求。著眼于法律實(shí)施過程中的問題，鄧峰博士指出了《行政許可法》的若干局限性。這些局限性部分源于該法自身的缺陷，部分是出于不同部門法之間的不協(xié)調(diào)，更重要的則是因?yàn)?，《行政許可法》的內(nèi)在目標(biāo)與當(dāng)前有效的治理機(jī)制之間沒有很好的銜接。比如，在當(dāng)下的責(zé)任追究機(jī)制條件下，《行政許可法》所設(shè)計(jì)的權(quán)力控制方式實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)；而諸如中央與地方政府權(quán)力劃分的問題，原本不應(yīng)由《行政許可法》這類法律來規(guī)定和解決。一個(gè)更基本的問題是，這樣一部試圖以劃一方式對各級政府的各類行政行為加以控制的法律，在管理上是否可行？在經(jīng)濟(jì)上是否有效率？無論作者的結(jié)論是什么，我們都可以通過對這一個(gè)案的觀察與思考，深入到當(dāng)下制度糾結(jié)的矛盾深處。這種思考顯然較任何結(jié)論更有價(jià)值。李強(qiáng)教授在他的文章里，從理論和歷史兩個(gè)方面，探討了現(xiàn)代國家建設(shè)與建立統(tǒng)一的政治與經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)系。他指出，困擾人們的地方保護(hù)主義、部門尋租以及地方和部門立法上的混亂乃至彼此沖突等現(xiàn)象，都是與傳統(tǒng)國家的某些特點(diǎn)聯(lián)系在一起的。傳統(tǒng)國家有地域上的分殊，但是結(jié)構(gòu)和功能分殊不夠，因此其自主性程度也不高?，F(xiàn)代國家不但合法地壟斷暴力和征稅權(quán)，而且在結(jié)構(gòu)與功能兩個(gè)方面都區(qū)別于社會，具有高度的自主性。這樣它才能夠制定和實(shí)施統(tǒng)一的法律，超越狹隘的地方利益和部門利益，成為一個(gè)建立在公共財(cái)政基礎(chǔ)上并以提供公共物品為職責(zé)的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)。郭丹青教授的看法讓我們想到前面幾位作者對《行政許可法》的一個(gè)批評，即以劃一方式對各級政府的各類行政行為加以規(guī)范，這種做法可能危險(xiǎn)而且不現(xiàn)實(shí)。這也讓我們想到李強(qiáng)教授對現(xiàn)代國家法律統(tǒng)一性的強(qiáng)調(diào)。如果對這些表面上看不同的主張進(jìn)行更仔細(xì)的區(qū)分，則我們對于中國社會面臨的問題應(yīng)當(dāng)會有更清楚的認(rèn)識和了解。 在最近幾年關(guān)于“三農(nóng)”問題的討論中，農(nóng)村土地制度無疑是人們辯論的焦點(diǎn)之一。有人認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是問題的核心，并且主張土地私有化。另一些人相信農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營是解決農(nóng)村土地問題的良策，因而主張回到集體化的道路上去。在這兩種截然相反的主張之間，也有人認(rèn)為，保持目前的土地產(chǎn)權(quán)制度可能是更合理的選擇。韓宇的文章從國家、農(nóng)戶和村干部三者利益分配給定的條件下，討論了土地的規(guī)模經(jīng)營、土地調(diào)整對效率和公平的影響以及調(diào)地的決定因素等問題。他的結(jié)論是，當(dāng)前的土地定期調(diào)整制度雖然沒有提供土地產(chǎn)權(quán)的清晰邊界，但卻是國家、干部和農(nóng)戶三者的最佳選擇。它保證了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的農(nóng)戶有平等的土地使用機(jī)會，又保證了國家糧食征購量的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也不違背基層干部的利益。然而，“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策的一個(gè)意外后果是使得村干部有機(jī)會利用手中的權(quán)力侵害農(nóng)民利益。因此，完善鄉(xiāng)村治理，防止權(quán)力濫用，是農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國面臨的問題千頭萬緒，制度建設(shè)肯定是其中的核心環(huán)節(jié)之一。從《行政許可法》和《公司法》到現(xiàn)代國家建構(gòu)，從農(nóng)村土地制度到工業(yè)化道路和經(jīng)濟(jì)增長方式的選擇，所有問題的解決都離不開基本的制度建設(shè)，而這些制度是內(nèi)在地聯(lián)系在一起的。本輯的兩篇評論讓我們重新回到這一點(diǎn)。第一篇評論文章從“一國兩制”的實(shí)踐入手，試圖把這一具有歷史意義的創(chuàng)舉納入到中國的憲政制度建設(shè)中加以考慮。作者認(rèn)為，“一國兩制”的實(shí)踐在中國憲政發(fā)展史上開創(chuàng)了一個(gè)新的局面，為中國的憲政制度建設(shè)帶來了豐富的思想和制度資源，中國的憲法學(xué)家們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待之。另一篇文章出自已故經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱教授。他從英國和西班牙的歷史興衰故事中引出的教訓(xùn)，簡單地說只有一句話，那就是，一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的成功和持續(xù)發(fā)展，最終取決于其政治和法律的制度。熟悉制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的人大概不會覺得這樣的結(jié)論有何新穎，但是，一個(gè)畢生關(guān)注中國社會發(fā)展的杰出經(jīng)濟(jì)學(xué)家在他生命將盡之時(shí)說出的這番話，其含義和分量是我們不能夠忽略的。

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