清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察

　　20世紀初，面臨著內(nèi)憂外患的生存危機，無奈的清政府開始了滅亡前的垂死掙扎——施行憲政改革。光緒三十一年（1905年），清廷宣布實行預備立憲；三十二年（1906年），頒布九年預備立憲詔；三十三年（1907年），諭令各省督撫在省會速設咨議局作為地方議會之實驗；三十四年（1908年），頒布施行《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》，并諭令各省一年內(nèi)一律成立咨議局，宣統(tǒng)元年各省咨議局一律開議。從光緒三十四年（1908年）開始，一次西方式的選舉在我國全國范圍內(nèi)展開了。到宣統(tǒng)元年，除新疆外，我國其他各省都進行到地方議會的實驗階段。咨議局就這樣成為了近代中國探索如何建立廣泛政治主體參與途徑的開端，也因此而步人了《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》的研究視野。選擇江蘇咨議局作為《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》研究對象，史料較為豐富固然是筆者考慮的重點，更重要的是，相對其他省份而言，江蘇省為西方議會制度在中國的移植提供了較為優(yōu)良的政治、經(jīng)濟和人文土壤。江蘇咨議局也因此而成為全國各省咨議局中的佼佼者，全國立憲運動的領(lǐng)袖。在清末地方議會制度的實驗中，江蘇咨議局既是全國各地議會實驗的一個縮影，又具有一定的典型性?！肚迥┑胤阶h會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》在前人研究的基礎上，對咨議局章程和咨議局議員選舉章程進行了規(guī)范分析的同時，結(jié)合江蘇咨議局在清末從寄予厚望到實驗失敗的動態(tài)發(fā)展過程，總結(jié)了地方議會制度在清末實驗失敗的教訓、原因以及對現(xiàn)代民主政治建設的重要啟示?！肚迥┑胤阶h會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》共分導論、正文六章和余論三部分，其內(nèi)容要點如下：導論，介紹了《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》選擇江蘇咨議局作為研究對象的原因和意義，前人對這一課題研究的成果，以及《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》的研究方法、取得的成果和存在的小足。第一章，清末議會政治的源流：第一節(jié)，對西方議會制度的產(chǎn)生過程及其理論淵源進行了簡略的歸納，目的是為了用“原生型”作為一個參照系，來發(fā)現(xiàn)在中國大地上進行的第一次西方議會制度的實驗究竟與西方的議會政治發(fā)展的軌道偏離了多遠。第二節(jié)，簡單介紹了西方議會制度在清末的傳播，以及傳播中引發(fā)的討論與最后的實驗。第三節(jié)，在第一節(jié)和第二節(jié)的基礎上，歸納出議會制度在中國傳播過程中所具有的特點。國人在傳播和學習西方議會制度的過程中，丟棄了議會制度中原有的社會契約的性質(zhì)，而是結(jié)合了中國傳統(tǒng)文化的特色，對西方議會制度進行了扭曲，使其完全背離了西方議會政治發(fā)展的軌道，沿著一條特殊的邏輯開始了中國之旅。國人對議會制度的理解已經(jīng)如此扭曲，那么議會制度在中國實驗的過程和結(jié)果就可想而知了。第二章，江蘇省的生活世界：第一節(jié)，簡單地介紹了江蘇省所處的地理環(huán)境、歷史積淀的人文特點，以及由其所處的特殊地理位置而經(jīng)歷的外來思潮的沖擊情況。為后面三節(jié)作了必要的背景鋪墊。第二節(jié)，介紹了江蘇省工商業(yè)的發(fā)展情況，為江蘇咨議局的籌備和運作準備了民間參與主體。伴隨著江蘇省經(jīng)濟的發(fā)展，新的經(jīng)濟力量不斷地壯大，由此形成了新的社會階層——商人階層，其對政治參與的要求也在不斷地提高，這在后面咨議局籌備和運作的整個過程中可以得到證明。第三節(jié)，介紹了新思想在江蘇省的傳播、教育的普及程度以及由此帶來的紳民權(quán)利意識的覺醒，為江蘇咨議局的籌備和運作中民間參與主體的積極性作了背景準備。第四節(jié)，在前三節(jié)背景的積淀下，清末江蘇省的地方官也有了積極的轉(zhuǎn)變，為江蘇咨議局籌備和運作過程中官方的積極配合作了一定的背景準備。第三章和第四章介紹的都是江蘇咨議局的籌備，由于字數(shù)比較多，為了整體上章節(jié)的協(xié)調(diào)，把咨議局的籌備分成上下兩部分。第三章，江蘇咨議局的籌備（上）：第一節(jié)，江蘇咨議局的籌備工作，相對于其他省份而言，進展得比較順利也比較快，主要原因是官紳的積極參與和配合，這為將來咨議局的運作作好了鋪墊。第二節(jié)，對咨議局章程中有關(guān)選民資格的法條進行了規(guī)范分析，從法律制度層面說明，選民資格調(diào)查過程中，由于制度本身的原因可能會引發(fā)的問題，為選民資格調(diào)查結(jié)果的評析作了制度層面的鋪墊。進而結(jié)合法律規(guī)范，對選民資格的調(diào)查情形及調(diào)查結(jié)果進行了分析。第四章，江蘇咨議局的籌備（下）：第一節(jié)，在第三章籌備的基礎上，江蘇咨議局進入到籌備的主體階段，即咨議局選舉投票。首先，《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》對咨議局議員選舉章程的制度規(guī)范進行了分析，為后面投票的實踐操作作好制度層面的鋪墊。然后，對選舉投票的結(jié)果進行了規(guī)范層面的分析。第二節(jié)，歷史是不可逆的，對于當年的選舉投票到底是怎么樣一個過程，我們今天只能憑借時人的評價得出結(jié)論。在翻閱了大量當時的報紙和雜志后，發(fā)現(xiàn)時人對江蘇咨議局的選舉投票情形的評價，有積極和消極兩個方面，《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》對此進行了歸納，以求客觀。第三節(jié)，以上諸多的籌備完成之后，終于產(chǎn)生了江蘇咨議局的議員，《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》對這些人的背景進行了考察，發(fā)現(xiàn)人民在這次空前的大選中是茫然的，對政治有興趣的只有極少數(shù)的士紳，士紳們的造型是半傳統(tǒng)半現(xiàn)代性的，他們有求變的觀念，但自身的利益優(yōu)先，在制度的變革中，當他們自身的利益可能受到威脅時，他們就會屈從于原有的制度，拒絕變革。這一分析結(jié)果為議員們在江蘇咨議局運作過程中的行為作好了背景的鋪墊。第五章，江蘇咨議局的運作及其議案分析：第一節(jié)，簡單介紹了江蘇咨議局開議前的諸多準備。第二節(jié)，首先，對咨議局章程中有關(guān)咨議局的權(quán)限、議員的權(quán)限、咨議局的會議制度和咨議局會議程序的有關(guān)規(guī)范進行了法律分析，為后面的實踐操作作了制度層面的鋪墊。然后，對江蘇咨議局運作的兩年內(nèi)所召開的兩次常會和兩次臨時會的會議情況作了一個總體上的介紹。我們發(fā)現(xiàn)，江蘇咨議局開議前議員們熱情極高，積極準備議案，對咨議局的運作充滿了期望。第一年度會議之后，議員們的提議熱情有所減退，但議會的經(jīng)驗則有所累積，比第一年更加成熟，對行政機關(guān)的各種監(jiān)督都有愈加嚴厲的趨勢，而至宣統(tǒng)三年寧屬預算案達到了最高潮。第三節(jié)，以咨議局章程所賦予咨議局的權(quán)限為依據(jù)，從四個方面，即立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、財政權(quán)、議決地方事務權(quán)分析了江蘇咨議局在運作過程中所審議的議案。從各議案的審議過程中，我們發(fā)現(xiàn)，江蘇咨議局議員們已經(jīng)了解到議會的成立，可以代表本身的利益發(fā)言，對抗行政官員的非法剝削，將政治參與和利害關(guān)系相連接。試圖樹立咨議局作為立法機關(guān)的地位，并憑借這一合法的平臺，對行政機關(guān)進行監(jiān)督。同時我們也發(fā)現(xiàn)，雖然咨議局章程賦予咨議局種種法定職權(quán)，但同時又對咨議局職權(quán)的行使設定了種種限制，使其不能真正發(fā)揮立法機關(guān)的功能。而實際上，在獨裁的政治制度下，咨議局顯然不可能具有與行政官廳相抗衡的獨立地位。江蘇咨議局運行兩年以來，所議不少，但真正能夠發(fā)揮作用的議案實際不多。第六章，江蘇咨議局與江蘇行政官廳的關(guān)系：第一節(jié)，咨議局作為地方議會的實驗，在中國是史無前例的一個新事物。按照分權(quán)制衡的憲政理論，行政機關(guān)與議會之間的關(guān)系永遠是矛盾和斗爭、合作和妥協(xié)并存的，立法機關(guān)與行政機關(guān)應各自獨立，發(fā)揮相互牽制的作用，在精神上又應和衷共濟，為民服務。那么咨議局與督撫的關(guān)系到底是什么樣的呢？本節(jié)首先對咨議局章程中有關(guān)咨議局與督撫關(guān)系的法條規(guī)定進行了規(guī)范分析，為后面分析江蘇咨議局與督撫在咨議局運作中的關(guān)系作了制度上的鋪墊。第二節(jié)，對江蘇咨議局與督撫之間的關(guān)系進行了具體分析。可以發(fā)現(xiàn)，江蘇咨議局和督撫之間斗爭多于妥協(xié)，兩者不能和衷共濟，共同為省政而努力。一方面，當時行政官員還不能體會議會政治中斗爭與妥協(xié)并存的這一內(nèi)涵，而且官場黑暗腐敗，由來已久，為保護其既有的權(quán)力與利益，故與咨議局處于敵對的情勢較多。另一方面，咨議局議員們初嘗參政滋味，也不免過于熱心。于是江蘇咨議局在處理與行政官廳的關(guān)系時則總是呈現(xiàn)一種全有或全無的對抗，對于有爭議的部分，無法進行妥協(xié)。第三節(jié)，江蘇咨議局與督撫關(guān)系還受到當時其他因素的影響，這些因素對江蘇咨議局和督撫之間沖突的解決起到了不可忽視的作用。余論，地方議會制度在清末實驗的歷史啟示：《清末地方議會制度研究：以江蘇咨議局為視角的考察》最后對咨議局的性質(zhì)進行了客觀的分析，對江蘇咨議局在清末所發(fā)揮的作用進行了客觀的評價，并對其失敗的原因進行了歸納。同時還總結(jié)出，咨議局作為地方議會制度在清末的實驗，雖然失敗了，但為現(xiàn)代民主政治建設留下了重要啟示。

　　刁振嬌，女，1975年出生，遼寧丹東人。2007年獲華東政法大學法學博士學位?，F(xiàn)任職于華東政法大學法律學院，主要從事憲法學與行政法學的研究。參編《憲法學》、《行政法與行政訴訟法學》等教材多部，在《求是學刊》、《企業(yè)經(jīng)濟》等刊物上發(fā)表學術(shù)論文多篇。