非政府組織與政府的合作機(jī)制：公共危機(jī)的應(yīng)對之道

　　討論公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的關(guān)系定位問題，以此來論證公共危機(jī)管理中政府與非政府組織合作的必要性與必然性。治理理論的興起對政府的治理秩序提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也將政府的公共管理推向了從統(tǒng)治到治理的變革進(jìn)程之中。作為理論方面的實(shí)踐回應(yīng)，全球結(jié)社革命的興起，使公民的自由結(jié)社以及在此基礎(chǔ)上大規(guī)模興起的非政府組織成為國際社會和各國所關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)西方國家政府面臨著福利國家的現(xiàn)實(shí)沖擊、理論上的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)以及非政府組織的大規(guī)模發(fā)展時(shí)，如何改革政府與非政府組織之間的關(guān)系則成為政府突破困境、推動變革的關(guān)鍵之舉。因此從其他國家的理論研究以及具體實(shí)踐來看，政府與非政府組織之間的關(guān)系都由傳統(tǒng)的“競爭范式”走向了“合作伙伴的關(guān)系范式”。這種范式變革所帶來的是重塑政府、重塑非政府組織的治理結(jié)構(gòu)變革。政府不再是統(tǒng)治中心和單一主體，非政府組織方面的志愿者失靈問題也使非政府組織重新看待發(fā)展問題以及與政府的關(guān)系問題。實(shí)際上合作伙伴的關(guān)系范式所探討的是如何在保證政府與非政府組織相對獨(dú)立以及相互平等的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢，增強(qiáng)二者之間的信任，尋找到一種展開合作的方式方法。而在公共危機(jī)管理領(lǐng)域，由于公共危機(jī)管理的特殊性，政府往往占據(jù)了絕對的優(yōu)勢地位，并且從我國的發(fā)展進(jìn)程以及危機(jī)管理觀念來看，依靠政府的政治動員與行政動員來應(yīng)對公共危機(jī)已經(jīng)成為廣為接受的一種事實(shí)與管理方法。但是在經(jīng)歷了SARS危機(jī)以及汶川大地震之后，尤其是美國的“9·11”事件引發(fā)了全球性的公共危機(jī)管理體系變革的本書第一章主要是在對政府與非政府組織關(guān)系敘述的基礎(chǔ)上，宏觀地來背景下，政府依靠組織優(yōu)勢與權(quán)力優(yōu)勢所展開的公共危機(jī)管理雖為必要，但卻也出現(xiàn)了效率悖論、有組織地不負(fù)責(zé)任以及公共服務(wù)與特殊服務(wù)之間的矛盾等問題。由此，非政府組織在公共危機(jī)管理中的功能優(yōu)勢才映入人們的眼簾，基于這種功能互補(bǔ)、資源互補(bǔ)基礎(chǔ)上的合作也就成為必要，并且與復(fù)雜性和全球化背景下的公共危機(jī)新特點(diǎn)以及公共危機(jī)管理的新趨向相一致。第二章具體討論了其他國家在公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作模式，以比較研究為基礎(chǔ)，為具體研究我國合作機(jī)制問題提供研究思路。依據(jù)公共危機(jī)管理中政府與非政府組織合作的正式化程度，也就是二者的合作是否在專門的危機(jī)管理法律中予以規(guī)范，是否建立了制式化的合作路徑以及合作保障為依據(jù)，可以將國外的合作分成兩種模式：一種是框架性的合作模式；一種是制式化的合作模式。前者的合作是基于一般性和整體性的政府與非政府組織之間的合作框架或是相互間簽訂的合作契約，以此為基礎(chǔ)展開在公共危機(jī)管理領(lǐng)域中的合作。但是，具體的制度性規(guī)劃方面與后者相比則沒有那么突出。而制式化合作中的典型代表是美國，美國公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作不僅在其國家應(yīng)對計(jì)劃中有了具體明確的規(guī)定，同時(shí)政府還發(fā)揮了積極的推動作用、培育作用、扶持作用，展開各項(xiàng)合作計(jì)劃和支持計(jì)劃來保障非政府組織參與公共危機(jī)管理并與政府展開合作，同時(shí)提升非政府組織的行動能力。雖然是兩種模式的劃分，但是這兩種模式中的共同點(diǎn)就是非政府組織比較發(fā)達(dá)，這是政府與非政府組織展開合作的組織基礎(chǔ)；同時(shí)政府的合作態(tài)度非常積極，在鼓勵合作以及推動合作過程中，在法律、政策、資金、人員等各方面都發(fā)揮著積極的作用。由此可見，公共危機(jī)管理中政府與非政府組織合作機(jī)制的構(gòu)建需要非政府組織的高度發(fā)達(dá)、政府的積極推動和制式化的建設(shè)作保證。第三章對我國汶川地震應(yīng)對中政府與非政府組織的合作情況做出了簡要介紹，同時(shí)通過對具體事例的分析，從合作的制度性規(guī)范、合作的渠道與方式、合作的內(nèi)容方面具體分析了其中存在的問題。而本章的分析主要是從政府職能研究的視角展開的。因?yàn)樵诠参C(jī)管理中政府與非政府組織的合作，最為核心的問題是政府的職能轉(zhuǎn)變問題，如果政府的職能轉(zhuǎn)變無法進(jìn)行或是出現(xiàn)問題，必然會影響到合作機(jī)制的構(gòu)建。本章最后還對日本阪神大地震后政府與非政府組織的合作機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了研究，專門對阪神大地震后日本非政府組織的持續(xù)發(fā)展以及轉(zhuǎn)型、政府的支持政策以及具體支持做法、制度壁壘的打破等方面來總結(jié)阪神大地震之后政府與非政府組織合作機(jī)制構(gòu)建中的一些經(jīng)驗(yàn)，希望對我國能有借鑒之意。從分析中可以看出，汶川大地震可否成為“志愿者發(fā)展元年”，關(guān)鍵還是要看政府之后的支持政策以及非政府組織在地震應(yīng)對之后的持續(xù)發(fā)展。而日本與我國相類似的地方就在于基于傳統(tǒng)觀念所制定的有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)對非政府組織的發(fā)展形成了制度性障礙，但是日本在阪神大地震之后采取了果斷的措施對其非政府組織的管理制度進(jìn)行了改革，雖然仍存在一些問題，但卻為合作機(jī)制的構(gòu)建清除了一些制度性障礙。第四章則針對我國的具體國情探討了合作機(jī)制的構(gòu)建問題。任何制度的變革都是在“先賦博弈”結(jié)構(gòu)中展開的，具有路徑依賴的特征。因此如果脫離了中國的實(shí)際去談公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作問題則會顯得蒼白無力。我國從總體性社會向后總體性社會轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期結(jié)構(gòu)特征，限定了我國政府與非政府組織的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。對于合作的兩個主體而言，我國轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)特征直接影響到了我國政府對非政府組織的管理體制，以及與非政府組織的合作意愿。轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)特征再加上政府限制性的管理體制，使我國非政府組織的發(fā)展?fàn)顟B(tài)呈現(xiàn)出發(fā)展不足和發(fā)展畸形的狀態(tài)，這些因素成為阻礙建立我國公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的制度性障礙。雖然之后還具體探討了我國政府與非政府組織合作的阻力、動力問題，以及怎樣在現(xiàn)有的框架內(nèi)建立合作的路徑，但是從長遠(yuǎn)看來如果制度性障礙不能破除，一些妥協(xié)性的合作方式與合作選擇也不會真正解決我國公共危機(jī)管理中的問題，所謂的“志愿者發(fā)展元年”也只能是一種美好的愿望。

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