美國聯(lián)邦警察制度研究

　　《美國聯(lián)邦警察制度研究》認為集中性是美國聯(lián)邦警察制度的本質(zhì)特征。提出這一論點是基于這樣的考慮，目前越來越多的人認識到美國聯(lián)邦政府絕不像人們以往所認為的那樣是分權(quán)、分散的，而是具有明顯的集權(quán)性質(zhì)，但是具體到美國警察制度時，大多數(shù)學(xué)者仍然認為美國警察制度是分散的。顯然，作為現(xiàn)代民族國家的美國聯(lián)邦政府對具有國家暴力機器性質(zhì)的警察制度不可能采用分權(quán)和分散模式，而只可能實行集中和集權(quán)模式。《美國聯(lián)邦警察制度研究》主要探討美國聯(lián)邦警察制度集中性特征的具體表現(xiàn)，即聯(lián)邦警察制度怎樣實現(xiàn)其集中性，并就聯(lián)邦警察制度集中性特征形成的直接原因作了分析?！睹绹?lián)邦警察制度研究》的目的就是通過對美國警察制度集中性本質(zhì)特征的揭示，引起國內(nèi)學(xué)者對美國警察制度研究的關(guān)注，在借鑒美國警察制度的有益做法時不要只看到其形式上的分散特征，而更應(yīng)該看到其集中性的本質(zhì)。美國聯(lián)邦警察制度的集中性特征非常鮮明，從中央和地方關(guān)系、國家和社會關(guān)系以及美國聯(lián)邦警察自身的組織程度看，美國聯(lián)邦警察制度都具有集中性質(zhì)。從中央和地方關(guān)系角度來看，聯(lián)邦政府對全國警察的規(guī)制與主導(dǎo)是美國聯(lián)邦警察制度集中性特征的重要反映。如果具有武裝性質(zhì)的警察力量不被中央政府控制，則根本談不上中央對全國的控制。從形式上看，美國聯(lián)邦、州和地方警察互不隸屬、各自獨立，聯(lián)邦政府對州警察和地方警察沒有直接的管理監(jiān)督權(quán)力，具有明顯的分散性特征。但事實上，聯(lián)邦政府對全國警察，包括州和地方警察行使著實際的管控權(quán)力。首先，聯(lián)邦憲法的效力最高條款要求聯(lián)邦、州和地方政府都必須遵守，按照聯(lián)邦憲法制定的聯(lián)邦和各州的刑法，尤其是刑事訴訟法都可以說是大同小異，也就是說，全國警察執(zhí)法的法律依據(jù)具有很強的同一性特征。而且，聯(lián)邦憲法，尤其是聯(lián)邦憲法修正案的規(guī)定都是程序性的，對警察執(zhí)法具有直接的指導(dǎo)意義。在對全國警察進行程序性約束的過程中，聯(lián)邦最高法院發(fā)揮著極為重要的作用，聯(lián)邦最高法院的判例成為全國警察執(zhí)法的具體規(guī)范化要求，全國的每一位警察都得不折不扣地執(zhí)行，甚至在執(zhí)法的特定階段還需要說同樣的話、做同樣的動作。即使在很多單一制國家，也無法對全國警察執(zhí)法的具體細節(jié)作出如此明確具體的規(guī)定。除了憲法約束和判例規(guī)范外，聯(lián)邦政府對州和地方政府雖沒有人事任命權(quán)和行政指揮權(quán)，但聯(lián)邦政府以雄厚的經(jīng)濟實力做后盾，通過資金援助、政策保障、法律支持的方式主導(dǎo)著州和地方的警務(wù)，使州和地方警察執(zhí)行聯(lián)邦政府的刑事司法政策和警務(wù)戰(zhàn)略。美國的警察專業(yè)化運動和社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實質(zhì)上都是聯(lián)邦政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，這是聯(lián)邦警察制度集中性特征的重要體現(xiàn)。從中央和地方關(guān)系角度的另一方面看，聯(lián)邦政府直接管轄的聯(lián)邦警察同州和地方警察相比具有明顯的優(yōu)勢，這同樣是聯(lián)邦警察制度集中性特征的重要體現(xiàn)。從組織機構(gòu)的形式上講，聯(lián)邦警察與州和地方警察互不隸屬，聯(lián)邦警察的確對州和地方警察沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但是，聯(lián)邦警察依靠強大的聯(lián)邦政府，在職權(quán)、資金、信息、技術(shù)、教育訓(xùn)練方面有明顯的優(yōu)勢，州和地方警察常常不得不依賴于聯(lián)邦警察，甚至要按聯(lián)邦警察的要求去做。為了解決全國性的問題，聯(lián)邦警察經(jīng)常通過組建特遣隊的形式直接組織地方警察執(zhí)行聯(lián)邦政府的警務(wù)政策。而且，在聯(lián)邦、州、縣、市各層級政府中，聯(lián)邦政府的權(quán)力最為集中，州和地方政府的權(quán)力都很弱，權(quán)力的范圍也很狹窄，這就使聯(lián)邦政府有機會直接干預(yù)州和地方的警務(wù)。聯(lián)邦警察同州和地方警察的相比優(yōu)勢確保了州和地方警察能夠沿著聯(lián)邦政府的刑事司法政策和警務(wù)政策的方向運行。從國家和社會、政府和公民的角度看，美國聯(lián)邦警察制度也具有明顯的集中性特征，這首先表現(xiàn)在聯(lián)邦警察對全國地域的直接控制和保護上。聯(lián)邦警察實質(zhì)上是美國的中央警察，美國中央警察是否對全國進行了實質(zhì)性的控制，正是聯(lián)邦警察制度是否具有集中性的反映。在美國，每個聯(lián)邦警察都是執(zhí)法實體，而且大部分聯(lián)邦警察的機構(gòu)都設(shè)置在基層一線，有些聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)與州和地方警察幾乎沒有任何差別。聯(lián)邦警察對全國實行的是直接控制，警察力量在地域上覆蓋了全國，可以不經(jīng)過州和地方政府而直接行使權(quán)力，去除了不必要的中間環(huán)節(jié)，直接執(zhí)行聯(lián)邦政府的刑事司法政策和警務(wù)政策，保證了執(zhí)法效率和質(zhì)量。從國家和社會、政府和公民角度的另一方面看，聯(lián)邦警察制度集中性特征的一個重要表現(xiàn)就是聯(lián)邦警察具有廣泛的權(quán)力，因為警察的權(quán)力直接影響公民的權(quán)利。人們一般認為聯(lián)邦警察受到憲法規(guī)范的地方很多，沒有自由行使權(quán)力的余地。實際上，聯(lián)邦警察強有力的執(zhí)法手段也受到聯(lián)邦憲法的保護，有很強的法律保障。聯(lián)邦警察的刑事沒收、秘密調(diào)查和臨場處置權(quán)都很大，往往是其他國家的警察無法比擬的。特別是聯(lián)邦警察同時具有行政執(zhí)法和刑事司法的權(quán)力，每個執(zhí)法人員都可以配備武器，行使逮捕權(quán)，同時聯(lián)邦警察的行政權(quán)力也使其存在不受聯(lián)邦憲法程序性規(guī)定限制的領(lǐng)域，從而使聯(lián)邦警察的權(quán)力更加強大。另外，美國最有影響力的警察幾乎都是聯(lián)邦警察，美國聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力都很大，都是本領(lǐng)域的權(quán)威部門。這些都保證了聯(lián)邦政府的警察權(quán)力深入全國每一個角落，牽涉每一個人。從聯(lián)邦警察自身的組織程度看，聯(lián)邦警察制度同樣具有集中性特征。從形式上講，聯(lián)邦政府每個部門幾乎都有‘自己的執(zhí)法機構(gòu)，是分散的，但實質(zhì)上，聯(lián)邦警察機構(gòu)同樣具有集中性特征。第一，聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)雖然分屬于各個行政部門，但是日常業(yè)務(wù)并不受這些行政部門的管理，有很強的獨立性，聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)直接在基層設(shè)置機構(gòu)，也并沒有受到所屬部門的制約。第二，聯(lián)邦政府幾乎在所屬的每個行政部門都設(shè)立了具有警察權(quán)力的總監(jiān)察長辦公室，獨立地對這些部門進行監(jiān)督，使所有行政機構(gòu)和人員受到統(tǒng)一的警察權(quán)力的監(jiān)督。第三，司法部在整合聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的過程中也發(fā)揮著極為重要的作用，司法部本身集中了眾多的重要聯(lián)邦執(zhí)法部門，而且經(jīng)常支持并規(guī)范警察部門的執(zhí)法行為，司法部的檢察職能更使每一個聯(lián)邦執(zhí)法部門都必須經(jīng)過司法部檢察官的統(tǒng)一把關(guān)才能提起訴訟，這實際上比世界上很多國家的權(quán)力都更為集中。第四，“911”事件以后成立的國土安全部把眾多分散于各個行政部門的警察機構(gòu)集中起來，形成了又一個警察超級大部，這說明美國聯(lián)邦警察制度集中性的程度越來越高，就連形式上的分散特征都在弱化。現(xiàn)代民族國家的本質(zhì)要求是美國聯(lián)邦警察制度集中性的根本原因，而聯(lián)邦警察制度集中性三個較為直接的原因是聯(lián)邦憲法的靈活性、應(yīng)對犯罪與危機的需要及聯(lián)邦政府雄厚的財政實力。這說明促成美國聯(lián)邦警察制度集中性本質(zhì)特征的原因的確不同于一般集權(quán)性國家的行政命令、人事任命手段，也正是因為如此，所以人們反倒不易感覺到美國聯(lián)邦警察制度集中性的本質(zhì)特征了。

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