土地財政問題及其治理研究

　　土地問題對處于發(fā)展進程中的國家來說，是極為重要的問題。離開土地，發(fā)展就失去基礎，土地問題處理不好，發(fā)展就無從談起。20世紀90年代中期以來，伴隨著土地使用權和住房產(chǎn)權制度的變遷，在工業(yè)化、城市化的快速推進中，我國逐步形成了在地方政府主導下以土地資本化和房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟增長格局，相應產(chǎn)生了所謂“土地財政”問題?！巴恋刎斦笔侵傅胤焦操Y本積累主要依靠賣地收入，而地方稅和地方收費又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的財政模式，其形成與我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權制度、財政體制、稅收制度、預算管理方式等有著密切關系，可以說，它是我國工業(yè)化、城市化背景下現(xiàn)行經(jīng)濟體制、制度內(nèi)在矛盾的綜合反映。這一模式雖然在一定階段可以推進地方經(jīng)濟及財政收入的快速增長，但從較長時期來看，它會引起地方政府激勵約束不相容，扭曲經(jīng)濟結構，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，固化消費疲軟格局，弱化財政收入基礎，并導致耕地嚴重流失等，而這些現(xiàn)象，已經(jīng)不同程度地在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)。因此，必須以有利于科學發(fā)展為原則，重構相關經(jīng)濟和財稅體制、制度，以破解“土地財政”的困局。《“土地財政”問題及其治理研究》在“土地財政”現(xiàn)狀的統(tǒng)計分析、分地區(qū)大量實地調(diào)研以及“土地財政”效應實證分析的基礎上，逐步梳理出“土地財政”的運行機理，并按照“財政制度一行為一效應一財政制度”的邏輯思路，將“土地財政”運行機制及其治理措施完整地呈現(xiàn)出來。《“土地財政”問題及其治理研究》共分為七章：主要以新制度經(jīng)濟學關于制度與行為的理論作為分析的基礎，并將制度與行為理論擴展至財政制度與地方政府財政行為。同時，我們嘗試將地方政府“土地財政”模式置于稅收收入的集權趨勢和以土地的租、稅、費三項財權為基礎的土地性財稅收入分權這一完整的財政集權一分權體制分析框架中，并將基于佃農(nóng)分成理論的政府稅收分成模型進行擴展，將地方政府的財政收入結構由稅收延伸到稅收和地價收入，用于解釋地方政府依賴賣地收入的現(xiàn)象，同時重點考察稅收、地價收入分成比例的變動引起的地方政府財政行為的變化。經(jīng)過理論及經(jīng)驗分析我們認為：地方政府“土地財政”行為是在一定財政制度約束下追求收益最大化的結果；財政制度約束的轉變會導致地方政府財政行為的變化；不同的地方政府財政收支行為會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟社會影響。假設地方政府的目標函數(shù)是相對穩(wěn)定的，那么治理地方政府“土地財政”的關鍵就是改變地方政府所面臨的制度約束尤其是財政制度的約束。為此，針對現(xiàn)有制度的弊端，綜合提出七大方面的政策建議。一是完善公有制下的土地產(chǎn)權制度。在現(xiàn)有土地所有制基礎上，應將農(nóng)村集體土地使用權和城鎮(zhèn)國有土地使用權賦予同等的法律地位和市場地位，在符合國家的土地使用規(guī)劃的前提下，所有的非公益用地都通過“招、拍、掛”公開競價出讓使用權，政府主要通過稅費制度來調(diào)節(jié)農(nóng)村集體土地出讓收益。二是增強財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性。（1）明確政府間事權和支出責任的劃分。在厘清政府與市場之間基本邊界的基礎上，以構建公共財政體系為取向，以公共服務供給縱向均衡為原則，明確各級政府的職能和事權范圍，尤其是省以下各級政府的事權范圍，據(jù)此進一步界定各級政府的支出責任，其中較為成熟穩(wěn)定的部分，結合《預算法》的修訂，以法律形式加以規(guī)范。（2）規(guī)范政府間收入的劃分。在進一步優(yōu)化現(xiàn)行稅制的基礎上，調(diào)整政府間的財力劃分，適當提高地方政府尤其是省以下政府的收入分享份額，擴大地方一般預算中自主性收入的比重，擺脫下級財政過度依賴上級財政轉移支付的格局，使地方財權、財力與事權、支出責任間能有較大程度的匹配。從中長期來看，省級和市縣級應分別有各自的主體稅種，特別是市縣級作為財政體系中的基礎層級，應有收入穩(wěn)定、稅基流動性弱的稅種作為其主要收入來源。（3）完善轉移支付制度。完善政府間轉移支付制度應以公共服務供給的橫向均衡為基本目標取向，使地方的財力和事權相匹配。要盡快扭轉目前轉移支付中一般轉移支付比重低、專項轉移支付比重高的格局，著力提高地方公共服務供給能力。擴大一般轉移支付中按“因素法”計算的范圍乃至“全覆蓋”，整合專項轉移支付的項目，突出重點，提高效益。三是規(guī)范地租性財政收入的分配和管理。（1）建立投資性土地收益基金，規(guī)范土地收益金的管理和使用?？煽紤]借鑒香港特別行政區(qū)政府的做法，建立土地收益基金，從每筆土地出讓收入價款中提取一定比例存人土地收益基金中，該基金主要用于投資，實行保值型、滾動式發(fā)展。（2）土地出讓收入實行共享制。根據(jù)國有土地使用權出讓收入的性質(zhì)，應實行中央、省、市（縣）政府三級共享，具體分享比例可以根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的不同階段以及經(jīng)濟調(diào)控的需要來確定和調(diào)整。中央、省政府集中的部分主要用于促進全國或省內(nèi)各區(qū)域的均衡發(fā)展，調(diào)節(jié)各地的土地開發(fā)整理行為，履行全國或全省范圍內(nèi)土地總量調(diào)控、規(guī)劃管理和重大用地行為審查、保障土地相關各方利益等職能。（3）土地出讓金收支納入正式預算管理范圍。進一步加強對土地出讓收支的預算管理，可考慮在細化有關基金預算管理規(guī)定的基礎上，構建和完善地方財政的復式預算體系，明確土地出讓基金在預算體系中的地位，規(guī)范該基金預算的編制、審核、批準、執(zhí)行、決算及績效考核的程序和要求，統(tǒng)一地方政府的財政收支管理。四是弱化土地房產(chǎn)稅收的一次性特征。（1）優(yōu)化各環(huán)節(jié)稅種配置。在稅種的搭配上，對土地房產(chǎn)的保有分別征收土地使用稅和房產(chǎn)稅，且通過稅基的選擇和稅率的合理確定使之成為地方財政較為穩(wěn)定的收入來源。對土地房產(chǎn)交易的稅收課征，可考慮將增值稅鏈條延長至建筑和房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)，替代該領域現(xiàn)行的營業(yè)稅。同時，通過所得稅對土地房產(chǎn)經(jīng)營交易所產(chǎn)生增值收益的課征，起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。由此，各環(huán)節(jié)、各稅種相互配合，共同發(fā)揮土地房產(chǎn)稅系規(guī)范地方財政行為、籌集財政收入、促進社會公平的作用。（2）逐步形成以保有環(huán)節(jié)的土地房產(chǎn)稅為重要支撐的地方稅系?？煽紤]將現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅進一步擴展征稅范圍與課稅對象。其課稅對象應是不動產(chǎn)，包括各種所有制形式的土地和房屋。計稅依據(jù)可以選擇資產(chǎn)價值（包括改良資產(chǎn)價值和未改良資產(chǎn)價值）或年度租金收益，定期對房地產(chǎn)進行價值重估。稅率的選擇可以根據(jù)土地房屋用途的不同，如工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、公益等，設置差別稅率，對滿足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地產(chǎn)以及農(nóng)用土地等應實行包括免稅在內(nèi)的稅收優(yōu)惠。征稅項目和征收標準的具體選擇可賦予地方權力機關一定的自主決定權。當然，房地產(chǎn)稅的構建不可能一蹴而就，目前應著力完善房地產(chǎn)稅開征的基礎條件，如房地產(chǎn)產(chǎn)權信息平臺建設等。在改革的步驟上遵循由試點到推開的路徑，可以考慮先在房地產(chǎn)泡沫較大的一線城市試行，積累經(jīng)驗，完善制度和征收方式，逐步推開。五是健全土地房產(chǎn)公共收費制度。結合對房地產(chǎn)稅系的改造，應全面清理政府各部門涉及土地房產(chǎn)的各類收費，將必要的服務性收費標準化、規(guī)范化，取締不合理收費。一方面解決現(xiàn)有土地房產(chǎn)收費制度中存在的部門和環(huán)節(jié)多、項目雜、標準不合理以及濫用公共行政權等問題，切實減輕房地產(chǎn)業(yè)主的費用負擔；另一方面為新型房地產(chǎn)稅的推行創(chuàng)造良好的條件。根據(jù)成熟市場經(jīng)濟國家或地區(qū)的經(jīng)驗，政府職能部門有關土地房產(chǎn)公共服務收費應遵循受益原則和成本回收原則，由受益人支付以彌補提供服務的成本，這些收入及相應的支出均應納入統(tǒng)一的年度財政預算管理。六是賦予地方政府基礎設施項目發(fā)債權。應允許地方政府擁有一定的基礎設施建設公債發(fā)行權。合理設置和嚴格控制的地方基礎設施建設公債，不僅有助于形成一種激勵和約束相容的機制，規(guī)范地方財政收支行為，化解地方債務隱性化問題，而且有利于公共建設資金分擔的代際公平。相應地，應修改《預算法》的相關條款，明確地方公債發(fā)行權限、范圍、方式、用途、責任、管理要求等。七是轉變地方政府政績考核體系機制。從以經(jīng)濟增長為核心到以居民的幸福安康為核心，需要地方政府更多關注教育、就業(yè)、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、文化建設等與人民群眾生活質(zhì)量密切相關的社會領域的發(fā)展。因此，需要在GDP指標體系之外構建國民幸福指數(shù)體系，如義務教育、就業(yè)、收入分配、生態(tài)環(huán)境、社會治安、公共服務等，來衡量民眾生活的總體狀況，引導社會輿論，進而督促地方政府轉變執(zhí)政理念，為解決社會所關注的重大問題提供導向和動力。

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