行政指導在行政執(zhí)法中的規(guī)范運用：以重慶市北碚區(qū)實施行政指導為樣本

　　這本《行政指導在行政執(zhí)法中的規(guī)范運用：以重慶市北碚區(qū)實施行政指導為樣本》共分十章，其基本的寫作思路是闡明本課題的研究在理論和實務上的重要意義，明確哪些研究手段和方法可以完成本課題的研究任務，對目前行政指導的基本理論成果進行總結，既可以作為本課題研究的理論基礎，也為本課題的研究確定方向。隨后，對作為本課題研究樣本的重慶市北碚區(qū)實施行政指導的基本情況、經(jīng)驗和問題進行實證分析。針對行政指導在實務上的理解和運用的偏差，分章研究什么是行政指導，行政指導與行政執(zhí)法的關系，我國目前的行政執(zhí)法現(xiàn)狀及其運用行政指導的重要性，進而具體闡述行政機關全面推行行政指導的基本目的、需要遵守的法律原則，行政指導設定中的法律問題、哪些主體可以以及如何實施行政指導，以及行政指導實施的程序問題。最后針對行政指導行為實施可能導致的損害研究討論其監(jiān)督、復議、訴訟以及賠償、補償問題。下面就各章的主要內(nèi)容做簡要敘述。第一章緒論。提出行政指導或非正式行政活動的概念起源于日本和英美國家的行政職務，并逐漸獲得理論研究的重視。尤其在日本，行政指導對其戰(zhàn)后經(jīng)濟文化的發(fā)展發(fā)揮了重大作用。我國在新中國建立以后也出現(xiàn)了類似行政指導的規(guī)定和行政實務操作行為。但是多年來行政指導受諸多因素的影響在我國的發(fā)展相對遲緩。加強對行政指導在實務上運用的研究不但對于具體行政執(zhí)法活動，而且對于我國行政指導理論的發(fā)展都有非常重要的意義。本課題的研究主要采取法規(guī)范分析、典型案例分析、文獻比較分析等研究方法。而國內(nèi)外已有的對行政指導的研究成果以及我國一些地方實務上對行政指導工作的試點，為本課題的研究打下了基礎也指明了方向。第二章重慶北碚區(qū)行政指導實證分析。重慶北碚區(qū)在其區(qū)政府和區(qū)紀委的牽頭下分階段地推行行政指導工作，并已經(jīng)被重慶市人民政府指定為全市唯一全面推行行政指導工作的試點區(qū)。本課題以該區(qū)實施行政指導工作為樣本，對其若干實施行政指導的典型案例進行了仔細分析，總結出行政指導的實施有利于和諧行政機關與相對人的關系、提高公務員執(zhí)法技術等優(yōu)點，也提出了行政指導工作中普遍存在的行政指導的邊界、行政指導和傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段的關系等問題，作為下文研究的對象。第三章什么是行政指導。主要結合已有的學術成果和對重慶市北碚區(qū)調(diào)研時所了解的情況及掌握的資料，對行政指導的基本內(nèi)涵和結構進行分析。本課題克服了以往對行政指導的內(nèi)容只從理論上進行推演的缺點，從行政執(zhí)法的實務出發(fā)，通過對行政指導概念、特點以及屬性等方面的深人細致的探討，突出行政指導的優(yōu)勢及其在具體行政工作中的運用方式，將行政指導與其他行政行為區(qū)分開來，讓讀者尤其是執(zhí)法人員正確認識、了解和掌握行政指導的基本內(nèi)涵。第四章行政執(zhí)法與行政指導。當下行政法學界與實務界對行政執(zhí)法的內(nèi)涵尚未達成共識，為探討行政執(zhí)法與行政指導的關系以及行政指導是否能充分運用到行政執(zhí)法中，本章先從分析行政執(zhí)法的最狹義說、狹義說、廣義說和最廣義說各自的涵義和特征人手，梳理出它們與行政指導的關系。然后通過分析具體的關于行政執(zhí)法的規(guī)范性文件，總結目前人們在三種情形下對行政執(zhí)法的界定、當代行政執(zhí)法的發(fā)展趨勢以及該趨勢下行政執(zhí)法的特征，明確本書對行政執(zhí)法涵義的界定。接著通過闡述國外行政指導的經(jīng)驗和國內(nèi)行政指導的實施狀況，并加之對重慶市北碚區(qū)行政指導的各試點單位的實例分析，進一步探討并總結本書界定的行政執(zhí)法與行政指導的關系，從而揭示行政指導對依法行政的法律依據(jù)、依法行政的主動性、行政主體與相對人的關系、依法行政的關系以及行政技術與行政公開的意義。最后論述行政執(zhí)法遁入行政指導的涵義、表現(xiàn)形式以及通過行政法基本原則的限制、程序控制、內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督進行相應的控制預防來警示和預防行政執(zhí)法遁人行政指導的危機。第五章行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析。選取近年來在國內(nèi)發(fā)生的上海釣魚執(zhí)法案、海南砒霜門案、河南開胸驗肺案以及食品安全事件，通過對這些影響重大的行政執(zhí)法案件的深入分析，總結目前我國的行政執(zhí)法主要存在的問題，提出通過運用行政指導等新型的行政方式提高行政執(zhí)法技術，改善行政執(zhí)法狀況的可能性和必要性。第六章行政指導的目的與法律原則。行政指導的目的和應當遵循的法律原則對于行政指導的正確實施具有價值引導和合法性衡量的重要性。本章在解析行政指導目的理論基礎上，結合我國工商部門中行政指導運用情況，采用實證分析方法，論述行政指導執(zhí)行法律規(guī)定內(nèi)容、彌補其他法律作用不足這兩個目的。同時，針對行政指導目的實踐中容易凸顯的問題，提出應對策略。隨后從行政指導行為的特征出發(fā)，分析行政指導原則存在的必要性，并概括行政指導應當遵循的合法、公開公正、誠實、信用、效率、便宜這六項基本原則。第七章行政指導的設定。本文所主張的行政指導的設定包含執(zhí)行性立法中的設定和創(chuàng)設性立法中的設定，所謂的執(zhí)行性設定是由上位法對該行政指導的類型、方式、內(nèi)容等予以規(guī)定之后，下位法只能將其予以細化和具體化，不得超越上位法的規(guī)定；而創(chuàng)設性設定是在上位法沒有規(guī)定時，下位的法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件可以在其權限范圍內(nèi)予以第一次的創(chuàng)設行政指導。通過我國法律中對設定權限分配的法律條文分析，參考行政處罰、行政許可、行政強制的設定權模式，以及北碚區(qū)開展行政指導的實例的分析總結之后，我們認為憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件都可以對行政指導予以設定，只需遵循“上創(chuàng)下規(guī)；上無，下先創(chuàng)；上后創(chuàng)，下主動審查”的規(guī)則即可。第八章行政指導的實施主體。本章先論證了行政主體、行政指導的實施主體的基礎理論及二者之間的關系，旨在更好地界定行政指導的實施主體的范圍。隨后重點就行政機關實施行政指導，結合了實例分析現(xiàn)今我國行政機關實施行政指導的具體情況，并重點介紹幾個職能部門的先進經(jīng)驗和對重慶市北碚區(qū)的調(diào)研成果。最后分別就法律、法規(guī)授權的組織、受委托組織和實施行政指導的人員等問題，結合有關行政法理論和行政實務分析他們實施行政指導的基本規(guī)則、法律責任承擔等問題。第九章行政指導的程序。對行政機關實施行政指導的行為設置一定的程序性要求，通過程序規(guī)則對行政指導行為進行控制，既是依法行政的需要，又能夠保障行政指導目的的有效達成，還可以提高行政指導行為的效率。行政指導程序除應遵循行政機關一般外部行為的要求之外，還特別應當體現(xiàn)行政指導靈活、簡便、高效等特點。本章著意于通過確定行政指導方的程序性義務以及被指導方的程序性權利來規(guī)范行政指導行為；在對行政指導程序的一般原則和具體制度進行探討的基礎之上，將行政指導的程序分為簡易程序和一般程序兩部分內(nèi)容；徒法不足以自行，行政指導程序控制行政權力、保護行政相對人合法權益等功能的發(fā)揮，還需要對違反法定程序的行政指導行為設置一定的不利后果。不遵守法定程序?qū)е滦姓笇袨榈臒o效、可撤銷，而具有程序瑕疵的行政指導行為可以對其進行補正，使之合法化。第十章行政指導的監(jiān)督與救濟。行政指導在行為方式上具有廣泛性、靈活性及隱蔽性的特征，如果運用不當將會導致行政指導的異化、去法治化以及侵害行政相對人權益的情況出現(xiàn)。本章在對重慶市北碚區(qū)實際調(diào)研的基礎上，總結了對行政指導進行監(jiān)督的方式，包括行政主體的自我監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、權力機關的監(jiān)督以及社會公眾監(jiān)督，其中重點介紹了行政主體在自我監(jiān)督的過程中創(chuàng)新運用行政指導重大項目審批制度、效果評估制度等監(jiān)督模式。對行政指導進行規(guī)范除進行有效的監(jiān)督外，加強對行政相對人的救濟也是行政指導法治化的重要組成部分。對行政指導行為進行救濟的途徑包括行政復議、行政訴訟、行政賠償和行政補償四種。我國目前的法律制度明確了復議和訴訟的范圍是具體行政行為，因此對行政指導這一行政事實行為的救濟存在制度上的障礙。本章在對行政指導進行行政復議、行政訴訟的必要性分析的基礎上，結合我國現(xiàn)行的行政復議和訴訟程序，對將來的行政指導提起行政復議、行政訴訟、國家賠償和補償進行了可行性的探討，并提出了可供參考的制度構想?！缎姓笇г谛姓?zhí)法中的規(guī)范運用：以重慶市北碚區(qū)實施行政指導為樣本》由陸偉明、周繼超主編。

　　陸偉明男，漢族，1975年8月生，上海市人，中國民主同盟盟員。1993年9月考入西南政法學院學習，2001年7月，西南政法大學憲法學與行政法學碩士研究生畢業(yè)，獲法學碩士學位，同年起留校，現(xiàn)為西南政法大學行政法學院講師、中國人民大學法學院憲法學與行政法學博士生，并擔任國家重點學科中國人民大學憲政與行政法治研究中心研究助理，《現(xiàn)代行政法學》編輯部負責人。主要研究方向為行政法學和非政府組織法治問題。作為主要撰稿人參加并順利完成中國監(jiān)察部和聯(lián)合國開發(fā)計劃署國際合作項目《中國廉政建設》、國家社科基金項目《西部大開發(fā)的法治保障研究》以及國務院法制辦委托項目《政府法制建設三十年》等多個國家重點課題的研究工作。在《行政法論叢》、《海南大學學報》、《理論導刊》、等專業(yè)期刊發(fā)表論文三十余篇，合作出版《抽象行政行為司法審查研究》、《憲政與行政法治發(fā)展報告》、《法治政府建構論——依法行政理論與實踐研究》等法學專著和《行政法學》、《案例行政法學》等法學教育核心教材。