資源富集地區(qū)財(cái)政發(fā)展理論與實(shí)踐：基于國際比較的榆林財(cái)政改革戰(zhàn)略

　　榆林以其豐富的煤炭、石油、天然氣和巖鹽等礦產(chǎn)資源，成為全球罕見的資源富集區(qū)。20世紀(jì)90年代中期以來，伴隨這些礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)，榆林迅速走上了以能源化工為主導(dǎo)的現(xiàn)代化資源型城市發(fā)展道路，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域取得顯著成就。但是，依賴不可再生資源的快速開發(fā)而創(chuàng)造的高速經(jīng)濟(jì)增長，也給榆林帶來了諸多挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)增長的波動(dòng)性過大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、金融鎖定、貧富差距、就業(yè)壓力以及嚴(yán)重的環(huán)境破壞，都成為榆林可持續(xù)發(fā)展的阻礙。本報(bào)告立足榆林的財(cái)政改革，從財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政績效管理以及財(cái)政與金融政策融合四個(gè)方面進(jìn)行分析，提出榆林財(cái)政改革的基本思路和具體措施。在財(cái)政收入改革方面，榆林面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個(gè)方面：一是如何提出中央、省級(jí)和地方政府三方都能接受的稅收分配方案；二是如何通過財(cái)政收入改革防范“資源詛咒”，從而為榆林的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。通過對挪威、澳大利亞、新加坡等國家以及美國阿拉斯加州的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本報(bào)告提出了創(chuàng)新性的解決方案，即在改革稅收分配體制（包括調(diào)整中央與地方的稅收分配比例、征收煤炭資源稅、規(guī)范央企對地方的稅收貢獻(xiàn)等三方面）的同時(shí)，設(shè)立榆林財(cái)富管理基金，將稅收改革中為榆林增加的稅收收入以及榆林一般預(yù)算收入的一部分投入到基金中去，一方面通過強(qiáng)制儲(chǔ)蓄來跨期分配國民財(cái)富，另一方面利用基金投資于教育、科研、培訓(xùn)和環(huán)境治理。這既是中央和地方政府分稅制改革的創(chuàng)新模式，也是國家對于榆林作為資源富集地區(qū)在快速發(fā)展中所付出高昂代價(jià)的合理補(bǔ)償，更是榆林防范“資源詛咒”、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。目前正是中央和地方政府在稅收利益分配方面進(jìn)行改革的關(guān)鍵時(shí)期，從大方向上看，稅收向地方政府的適度傾斜是必然趨勢。榆林市政府正好可以利用這一契機(jī)，向中央和省里提出財(cái)富管理基金的籌建思路，請求將上劃中央和省里的部分稅收投入到基金中去，這樣就順應(yīng)了稅收改革的大方向，為稅改提出了一個(gè)既具可操作性、又有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略價(jià)值的創(chuàng)新方案。榆林市從2008年開始對財(cái)政績效管理積極探索和實(shí)踐，取得了明顯成效。但由于受體制、環(huán)境等客觀因素制約，財(cái)政績效評價(jià)工作仍然存在著諸多問題。為了進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率，努力打造績效財(cái)政和建設(shè)讓納稅人滿意的政府，本報(bào)告針對榆林市財(cái)政績效管理工作現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合美國、澳大利亞和新西蘭等發(fā)達(dá)國家財(cái)政績效管理的經(jīng)驗(yàn)及啟示，提出了未來改革的目標(biāo)、路徑和具體內(nèi)容。榆林財(cái)政績效管理改革必須跳出純粹的財(cái)政支出領(lǐng)域，著力于推進(jìn)政府部門職能的轉(zhuǎn)變和預(yù)算的公開、透明，通過這兩者，財(cái)政資金績效管理才能具備堅(jiān)強(qiáng)的制度基礎(chǔ)，從而促進(jìn)財(cái)政資金使用效率的提高和政府整體績效的改善。當(dāng)前榆林實(shí)施績效管理最佳的、也是最為可行的選擇，是讓項(xiàng)目支出具有明確的支出目標(biāo)。進(jìn)一步，在相關(guān)制度不斷完善和改革經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，推行部門預(yù)算績效管理改革，改革內(nèi)容應(yīng)致力于構(gòu)建績效管理四個(gè)環(huán)節(jié)，即資金分配的績效導(dǎo)向、完善的績效評價(jià)制度、績效審計(jì)和約束激勵(lì)相結(jié)合的績效問責(zé)制度。在財(cái)政支出改革方面，本報(bào)告首先分析了當(dāng)前榆林財(cái)政支出存在的問題：財(cái)政支出范圍不規(guī)范，支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政供養(yǎng)人員多；財(cái)政面臨的增支壓力巨大，困難多；地方財(cái)政存在一定風(fēng)險(xiǎn)；支出預(yù)算缺乏科學(xué)的管理模式，監(jiān)督不到位等。本報(bào)告認(rèn)為，榆林應(yīng)首先確立可持續(xù)發(fā)展觀，建立包容性財(cái)政的基本原則和宗旨，然后全方位推進(jìn)財(cái)政支出改革。根據(jù)榆林的現(xiàn)狀，結(jié)合英國、美國和德國魯爾地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本報(bào)告提出以下具體的改革措施：（1）解決好財(cái)政資源配置和效率問題；（2）調(diào)整和規(guī)范市、縣區(qū)兩級(jí)政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制；（3）繼續(xù)支持解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；（4）完善轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障、社會(huì)事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)發(fā)展；（5）完善“兩保兩掛”和收入上臺(tái)階激勵(lì)政策；（6）大力創(chuàng)新財(cái)政支出各項(xiàng)改革：如預(yù)算編制改革、國庫集中支付改革、會(huì)計(jì)集中核算改革、推進(jìn)和深化政府采購制度改革；加強(qiáng)財(cái)政投資評審制度改革；推進(jìn)金財(cái)工程建設(shè)，建立“兩縱兩橫”的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)；（7）加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，建立健全財(cái)政監(jiān)督體系。盡管榆林的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財(cái)政收入都在高速增長，但是市政府的財(cái)政支出壓力依然巨大。通過財(cái)政和金融政策的融合，從金融市場為榆林的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行融資，是一項(xiàng)具有迫切性和長遠(yuǎn)價(jià)值的重要工作。本報(bào)告認(rèn)為，成功實(shí)施財(cái)政與金融政策融合的關(guān)鍵思路有兩個(gè)：一是充分利用多個(gè)金融市場實(shí)現(xiàn)多元化的融資，即同時(shí)利用在岸人民幣市場、離岸人民幣市場和國際金融市場融資；二是推動(dòng)財(cái)政資金與金融市場對接，利用杠桿效應(yīng)撬動(dòng)大規(guī)模的金融資本?？梢圆扇〉木唧w措施包括：通過財(cái)政支持，引導(dǎo)榆林的企業(yè)（包括國有企業(yè)和民營企業(yè)）發(fā)行離岸人民幣債券；設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金和財(cái)富管理基金，政府通過金融投資獲得財(cái)政收入并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；引進(jìn)國際金融資源，借助財(cái)政引導(dǎo)強(qiáng)化中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)制。

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