公共政策制定與公民參與研究

　　公共政策制定中的公民參與研究是政治民主化進程中一個重要的研究方面。近年來，政治民主化進程逐漸加快，雖然國內也陸續(xù)出了一些相當優(yōu)秀的利用規(guī)范性研究方法做出的研究成果，但從研究趨勢上看，目前對該問題的研究卻隱隱出現了發(fā)展節(jié)奏變慢，難以向縱深拓進的跡象。主要表現在如下方面：首先是研究者之間互相借鑒的現象多，真正有所創(chuàng)新的觀點和理論少。新意常常源于研究方法的革新和發(fā)展?；ハ嘟梃b的現象多，說明了在該問題的討論中存在著研究方法方面的困惑。第二是研究成果中“公說公有理，婆說婆有理”的現象層出不窮。這與定性結論多，定量結論少不無關系。第三是宏觀描述多，而微觀分析少。這與微觀分析方法尤其是量化分析比較匱乏息息相關。在公共政策實踐中，公民參與的動機、程度、途徑、方法以及公民參與公共政策制定的績效等可以設立科學的、與實際相吻合的數量指標進行量化評價。正是基于這種認識，為了增強對公共政策制定中公民參與問題研究的科學性、規(guī)范性和可靠性，本論文另辟蹊徑，從研究方法的革新入手，在量化層面上對我國地方政府公共政策制定中的公民參與問題展開討論。目的在于從紛繁復雜的公共政策現象中抽象出能夠準確反映政策規(guī)律的數學模型，并通過對數學模型的進一步研究，獲得其它研究尚未涉足的、經由數學方法推導而來的、并能夠經得起實踐檢驗的正確結論。以有利于推動該問題的研究向縱深發(fā)展，并對目前國內政治學研究方法的革新盡一份微薄之力。實證研究是解決現實問題的較好研究方法之一。因此本文所進行的研究建立在實地調查、問卷調查和文獻調查的基礎上。其中實地調查涉足六個省、市、自治區(qū)，5000份問卷調查結果則來自于全國除港澳臺之外的三十一個省、市、自治區(qū)。案例分析是經驗研究的一種特殊形式。有鑒于此，本文在研究中也適當采用了案例分析的方法。利用上述研究方法集中討論了以下四個模塊的問題。*模塊是公共政策制定中公民參與的理論背景、現實背景和功能研究。人民主權思想，公共選擇理論，治理理論以及其它相關理論等構成了擴大公共政策制定中公民有序參與的理論背景。近年來的政府職能轉變拓展了公民參與政策制定的現實空間；經濟全球化為公民參與政策制定提供了新的組織基礎；市場經濟增強了公民參與政策制定的權利意識；文化程度的提高影響了公民對于政策制定的關注度和參與政策制定的能力；信息技術的發(fā)展提供了公民參與政策制定的便捷互動條件。公民參與具有非線性功能。這種功能主要表現在促進政策制定科學化、提高政策合法性以及促進公民監(jiān)督的過程中。由于公民參與的功能是非線性的，所以在一定條件下，公民參與是有益的，但超過了一定條件，公民參與反而是無益的或有害的。第二模塊是公民對于參與公共政策制定的認知。通過構建公民對于公共政策制定過程的關注度數學模型，可以清晰的勾勒出年齡、性別、學歷、年收入等政策變量在量化的意義上對關注度所產生影響。如，關注度隨年齡增長而變化的過程呈現類似拋物運動的規(guī)律；年收入與關注度之間存在低度的正相關關系；學歷每提高一個層次，公民對于公共政策制定過程的關注度就比相鄰較低的學歷層次群體約提高5.42%等。通過設立“親公共價值指數”，可以準確地刻畫出不同身份的公民群體在參與動機方面的區(qū)別。如，學歷與公民參與公共政策制定動機的“親公共價值指數”正相關，學歷越高，參與公共政策制定動機的“親公共價值指數”就越高，學歷每提高一個層次，“親公共價值指數”就平均大約提高6.36%；參與動機與政治制度的干預正相關，參與動機接受政治制度的干預越多，越容易激發(fā)公民參與公共政策制定的積極性等。第三模塊是公民參與政策制定的宏觀形態(tài)研究。我國公民在公共政策制定中的參與程度指數為34.15%，意味著我國公民在公共政策制定中的參與程度處于嚴重的參與不足狀態(tài)。公民的政策職能結構偏好提示，擴大我國公共政策制定中的公民有序參與，應以利益型參與和責任型參與為先導。參與人數和參與次數之間的二次曲線關系說明，參與次數的變化對參與人數產生的影響具有非均等性。公民對于公共政策的關注程度和參與程度之間存在明顯的剪刀差現象。表現在對于中央政策和省政策，公民關注程度高，但參與程度低；對于縣政策和鄉(xiāng)政策，公民關注程度低，但參與程度高；擴大政策制定中公民的有序參與，對于不同級別的政府政策應該區(qū)別對待，即對于中央和省政策，應該著重促進公民的參與程度，對于縣、鄉(xiāng)政策，應該著重提高公民的關注程度。第四模塊是公民參與的微觀形態(tài)研究。公民參與公共政策制定的方法和途徑應該加以區(qū)分。參與方法屬于內源性的行為選擇，而不是外源性的制度設計。參與途徑屬于外源性的制度設計，而不是內源性的行為選擇。在參與方法上，公民更希望通過自主的直接行為來參與公共政策制定。在參與途徑上，文化程度與公民參與途徑的偏好之間既存在著線性關系，也存在著非線性關系。利用本文建立的“參與率”、“無效率”、“顯效率”和“有效率”等四項指標，可以反映出公共政策制定過程中公民參與績效的大致水平。利用本文建立的“公民參與績效對稱指數”，可以清晰的發(fā)現，文化程度每降低一個層次，公民參與績效對稱指數就平均提高大約5.35％。低文化程度公民群體的參與績效對稱指數很高，意味著該群體在參與績效上的被剝奪感較強。對于低文化程度的公民群體，必須采取一些積極措施來消除這種相對被剝奪感，才能實現公民參與公共政策制定過程中的和諧與公正。

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