中華人民共和國行政處罰法注解與配套（第五版）

　　適 用 導(dǎo) 引 《中華人民共和國行政處罰法》 （以下簡稱《行政處罰法》）是我國規(guī)范政府共同行政行為的一部重要法律，于1996年3月17日由第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改部分法律的決定》第一次修正，根據(jù)2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》第二次修正，2021年1月22日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂通過，自2021年7月15日起施行。 制定和修改《行政處罰法》，是我國行政法制建設(shè)中的一件大事，也是加強社會主義民主政治建設(shè)的一個重要步驟?！缎姓幜P法》的制定和修改，對于規(guī)范行政機關(guān)有效地依法行政，改進行政管理工作，加強廉政建設(shè)，維護社會秩序和公共利益，保護公民的合法權(quán)益，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，起到重要作用。 一、《行政處罰法》的主要內(nèi)容 （一）關(guān)于行政處罰的設(shè)定 行政處罰涉及公民的權(quán)利，實行法定原則，這包括三個方面：一是公民、法人或者其他組織的行為，只有依法明文規(guī)定應(yīng)予行政處罰的，才受處罰，沒有依法規(guī)定處罰的，不受處罰。二是行政處罰的設(shè)定依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，必須由本法規(guī)定的國家機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法設(shè)定，總體的制定權(quán)配置與統(tǒng)一的分層次立法體制相適應(yīng)。不同的國家機關(guān)有權(quán)設(shè)定不同類型的行政處罰。三是行政機關(guān)設(shè)定行政處罰，必須嚴(yán)格依據(jù)《立法法》《行政處罰法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等進行。 （二）實施行政處罰的主體 行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，這是行政處罰與刑事處罰（由法院判決）不同的一個重要特點。一是不是所有的行政機關(guān)都有行政處罰權(quán)。二是行政機關(guān)只能對自己主管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的違反行政管理秩序的行為給予行政處罰。三是每個行政機關(guān)有權(quán)給予什么種類的行政處罰，依法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。 （三）關(guān)于行政處罰的原則和程序 《行政處罰法》對實施行政處罰的原則作了規(guī)定。主要有：一是處罰與教育相結(jié)合的原則。行政處罰的目的，重在糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守法律。二是依法原則。行政機關(guān)實施行政處罰，必須以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格遵守法定程序。三是公正、公開的原則。給予行政處罰，必須查明事實，以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。有關(guān)行政處罰的規(guī)定要公布，使公民和組織能夠知道；實施行政處罰要公開，以便人民群眾進行監(jiān)督。 （四）關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利 《行政處罰法》對當(dāng)事人的權(quán)利作了規(guī)定。一是陳述和包括聽證在內(nèi)的申辯權(quán)。二是申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)。當(dāng)事人對行政處罰不服，可以依法提請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。三是要求行政賠償權(quán)。公民、法人或者其他組織對于行政機關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法取得賠償。 （五）法律責(zé)任 為了制止亂處罰、亂罰款，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益不受侵犯，《行政處罰法》規(guī)定，對行政機關(guān)及其執(zhí)法人員濫用處罰權(quán)等規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，詳見第七章。 二、《行政處罰法》的2021年修訂要點 本次修訂的主要考慮包括：一是貫徹落實黨中央重大決策部署，立法主動適應(yīng)改革需要，體現(xiàn)和鞏固行政執(zhí)法領(lǐng)域中取得的重大改革成果。二是堅持問題導(dǎo)向，適應(yīng)實踐需要，擴大地方的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大重點領(lǐng)域行政處罰力度。三是堅持權(quán)由法定的法治原則，增加綜合行政執(zhí)法，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)，完善行政處罰程序，嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任，更好地保障嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。四是把握通用性，從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)展和完善行政處罰的實體和程序規(guī)則，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機關(guān)實施行政處罰提供基本遵循。 （一）增加行政處罰的定義、擴大行政處罰的種類 原《行政處罰法》第8條列舉了7項行政處罰種類，但沒有規(guī)定何為行政處罰，實踐中遇到不少困難，本次修訂作了完善。 一是增加行政處罰的定義。第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！焙唵蝸碇v就是新的不利處分。 二是增加行政處罰種類。第9條增加規(guī)定通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)。 （二）擴大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限 為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，第12條第3款增加規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰。擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況?！蓖瑫r，第11條第3款進一步明確了行政法規(guī)設(shè)定行政處罰的創(chuàng)制性立法權(quán)。 （三）完善行政處罰實施主體規(guī)定 一是根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革要求，首次規(guī)定“綜合行政執(zhí)法”，在原第16條基礎(chǔ)上增加1款，作為第18條第1款，規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)?！?二是進一步規(guī)范委托行政處罰。在原第18條基礎(chǔ)上增加1款，作為第20條第2款，規(guī)定“委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書向社會公布?！?三是規(guī)定交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)，但第24條規(guī)定了基層管理迫切需要、能夠有效承接、定期組織評估、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）決定應(yīng)當(dāng)公布、加強執(zhí)法能力建設(shè)、完善評議考核制度等諸多限制性要求。 （四）完善行政處罰的適用 一是規(guī)定責(zé)令退賠和非法所得為“利潤”。第28條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?二是規(guī)定過錯推定原則。這是對應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件的重大修改。第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?三是首次規(guī)定了行政協(xié)助。第26條規(guī)定：“行政機關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！?四是規(guī)定同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。 五是完善了“兩法銜接”。首次要求從司法機關(guān)到行政機關(guān)的逆循環(huán)，及“對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)”，并對銜接機制作了進一步規(guī)定，要求“行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制”。 六是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使。完善了從輕或者減輕行政處罰，增加了初次違法可以不予處罰。增加規(guī)定行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。 七是完善追責(zé)時效，涉及公民生命健康安全、金融安全等重點領(lǐng)域的違法行為的追責(zé)期限由2年延長至5年。 八是增加“從舊兼從輕”適用規(guī)則，實施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。 九是完善行政處罰決定無效制度。行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，以及違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效。 十是明確行政處罰證據(jù)種類和適用規(guī)則，規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。 十一是進一步明確適用范圍。外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。 （五）完善行政處罰的程序 一是明確公示要求，增加規(guī)定行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示；具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。 二是體現(xiàn)全程記錄，增加規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。 三是細(xì)化法制審核程序，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出行政處罰決定。 四是規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法，利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當(dāng)向社會公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實應(yīng)當(dāng)真實、清晰、完整、準(zhǔn)確。同時，要保障陳述權(quán)、申辯權(quán)。 五是進一步完善回避制度，細(xì)化回避情形，明確對回避申請應(yīng)當(dāng)依法審查，但不停止調(diào)查或者實施行政處罰。 六是增加規(guī)定發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰，但不完全等于簡化程序。 七是適應(yīng)行政執(zhí)法實際需要，將適用簡易程序的罰款數(shù)額由50元以下和1000元以下，分別提高至200元以下和3000元以下。 八是增加立案程序和辦理時限，除當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機關(guān)認(rèn)為符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立案；案件辦理時限原則上是九十日。 九是完善聽證程序，擴大適用范圍，增加了“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物，降低資質(zhì)等級，責(zé)令關(guān)閉，限制從業(yè)，其他較重的行政處罰”等，適當(dāng)延長申請期限，明確行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽證筆錄作出決定。 十是增加電子送達(dá)，當(dāng)事人同意并簽訂確認(rèn)書的，行政機關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達(dá)當(dāng)事人。 （六）完善行政處罰的執(zhí)行 一是適應(yīng)行政執(zhí)法實際需要，將行政機關(guān)當(dāng)場收繳的罰款數(shù)額由20元以下提高至100元以下。 二是與《行政強制法》相銜接，完善行政處罰的強制執(zhí)行程序，規(guī)定當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定實施行政強制執(zhí)行。 三是明確行政機關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計算。 四是增加對限制人身自由的行政處罰決定，當(dāng)事人可以申請暫緩執(zhí)行。 五是明確當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不予計算。 六是增加電子支付，當(dāng)事人還可以通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。 （七）加強行政執(zhí)法監(jiān)督 一是增加規(guī)定罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。 二是增加規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施。

　　中國法制出版社是中華人民共和國司法部主管主辦的中央級法律類專業(yè)出版社和國家法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文本的權(quán)威出版機構(gòu)、法律專業(yè)信息服務(wù)提供商。中國法制出版社成立于1989年6月，2019年2月改制為中國法制出版社有限公司。