中華人民共和國行政處罰法注解與配套（第五版）

　　適 用 導(dǎo) 引 《中華人民共和國行政處罰法》 （以下簡稱《行政處罰法》）是我國規(guī)范政府共同行政行為的一部重要法律，于1996年3月17日由第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議《關(guān)于修改部分法律的決定》第一次修正，根據(jù)2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》第二次修正，2021年1月22日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂通過，自2021年7月15日起施行。 制定和修改《行政處罰法》，是我國行政法制建設(shè)中的一件大事，也是加強社會主義民主政治建設(shè)的一個重要步驟。《行政處罰法》的制定和修改，對于規(guī)范行政機關(guān)有效地依法行政，改進行政管理工作，加強廉政建設(shè)，維護社會秩序和公共利益，保護公民的合法權(quán)益，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，起到重要作用。 一、《行政處罰法》的主要內(nèi)容 （一）關(guān)于行政處罰的設(shè)定 行政處罰涉及公民的權(quán)利，實行法定原則，這包括三個方面：一是公民、法人或者其他組織的行為，只有依法明文規(guī)定應(yīng)予行政處罰的，才受處罰，沒有依法規(guī)定處罰的，不受處罰。二是行政處罰的設(shè)定依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，必須由本法規(guī)定的國家機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法設(shè)定，總體的制定權(quán)配置與統(tǒng)一的分層次立法體制相適應(yīng)。不同的國家機關(guān)有權(quán)設(shè)定不同類型的行政處罰。三是行政機關(guān)設(shè)定行政處罰，必須嚴格依據(jù)《立法法》《行政處罰法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等進行。 （二）實施行政處罰的主體 行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，這是行政處罰與刑事處罰（由法院判決）不同的一個重要特點。一是不是所有的行政機關(guān)都有行政處罰權(quán)。二是行政機關(guān)只能對自己主管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的違反行政管理秩序的行為給予行政處罰。三是每個行政機關(guān)有權(quán)給予什么種類的行政處罰，依法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定。 （三）關(guān)于行政處罰的原則和程序 《行政處罰法》對實施行政處罰的原則作了規(guī)定。主要有：一是處罰與教育相結(jié)合的原則。行政處罰的目的，重在糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守法律。二是依法原則。行政機關(guān)實施行政處罰，必須以法律為準(zhǔn)繩，嚴格遵守法定程序。三是公正、公開的原則。給予行政處罰，必須查明事實，以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。有關(guān)行政處罰的規(guī)定要公布，使公民和組織能夠知道；實施行政處罰要公開，以便人民群眾進行監(jiān)督。 （四）關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利 《行政處罰法》對當(dāng)事人的權(quán)利作了規(guī)定。一是陳述和包括聽證在內(nèi)的申辯權(quán)。二是申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)。當(dāng)事人對行政處罰不服，可以依法提請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。三是要求行政賠償權(quán)。公民、法人或者其他組織對于行政機關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法取得賠償。 （五）法律責(zé)任 為了制止亂處罰、亂罰款，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益不受侵犯，《行政處罰法》規(guī)定，對行政機關(guān)及其執(zhí)法人員濫用處罰權(quán)等規(guī)定了嚴格的法律責(zé)任，詳見第七章。 二、《行政處罰法》的2021年修訂要點 本次修訂的主要考慮包括：一是貫徹落實黨中央重大決策部署，立法主動適應(yīng)改革需要，體現(xiàn)和鞏固行政執(zhí)法領(lǐng)域中取得的重大改革成果。二是堅持問題導(dǎo)向，適應(yīng)實踐需要，擴大地方的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大重點領(lǐng)域行政處罰力度。三是堅持權(quán)由法定的法治原則，增加綜合行政執(zhí)法，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰權(quán)，完善行政處罰程序，嚴格行政執(zhí)法責(zé)任，更好地保障嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。四是把握通用性，從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范出發(fā)，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)展和完善行政處罰的實體和程序規(guī)則，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機關(guān)實施行政處罰提供基本遵循。 （一）增加行政處罰的定義、擴大行政處罰的種類 原《行政處罰法》第8條列舉了7項行政處罰種類，但沒有規(guī)定何為行政處罰，實踐中遇到不少困難，本次修訂作了完善。 一是增加行政處罰的定義。第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！焙唵蝸碇v就是新的不利處分。 二是增加行政處罰種類。第9條增加規(guī)定通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)。 （二）擴大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限 為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，第12條第3款增加規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰。擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關(guān)作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明補充設(shè)定行政處罰的情況?！蓖瑫r，第11條第3款進一步明確了行政法規(guī)設(shè)定行政處罰的創(chuàng)制性立法權(quán)。 （三）完善行政處罰實施主體規(guī)定 一是根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革要求，首次規(guī)定“綜合行政執(zhí)法”，在原第16條基礎(chǔ)上增加1款，作為第18條第1款，規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。” 二是進一步規(guī)范委托行政處罰。在原第18條基礎(chǔ)上增加1款，作為第20條第2款，規(guī)定“委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書向社會公布?！?三是規(guī)定交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)，但第24條規(guī)定了基層管理迫切需要、能夠有效承接、定期組織評估、省（自治區(qū)、直轄市）決定應(yīng)當(dāng)公布、加強執(zhí)法能力建設(shè)、完善評議考核制度等諸多限制性要求。 （四）完善行政處罰的適用 一是規(guī)定責(zé)令退賠和非法所得為“利潤”。第28條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。” 二是規(guī)定過錯推定原則。這是對應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件的重大修改。第33條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?三是首次規(guī)定了行政協(xié)助。第26條規(guī)定：“行政機關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！?四是規(guī)定同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。 五是完善了“兩法銜接”。首次要求從司法機關(guān)到行政機關(guān)的逆循環(huán)，及“對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)”，并對銜接機制作了進一步規(guī)定，要求“行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制”。 六是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使。完善了從輕或者減輕行政處罰，增加了初次違法可以不予處罰。增加規(guī)定行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)。 七是完善追責(zé)時效，涉及公民生命健康安全、金融安全等重點領(lǐng)域的違法行為的追責(zé)期限由2年延長至5年。 八是增加“從舊兼從輕”適用規(guī)則，實施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。 九是完善行政處罰決定無效制度。行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，以及違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效。 十是明確行政處罰證據(jù)種類和適用規(guī)則，規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。 十一是進一步明確適用范圍。外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。 （五）完善行政處罰的程序 一是明確公示要求，增加規(guī)定行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示；具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。 二是體現(xiàn)全程記錄，增加規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。 三是細化法制審核程序，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出行政處罰決定。 四是規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法，利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當(dāng)向社會公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實應(yīng)當(dāng)真實、清晰、完整、準(zhǔn)確。同時，要保障陳述權(quán)、申辯權(quán)。 五是進一步完善回避制度，細化回避情形，明確對回避申請應(yīng)當(dāng)依法審查，但不停止調(diào)查或者實施行政處罰。 六是增加規(guī)定發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰，但不完全等于簡化程序。 七是適應(yīng)行政執(zhí)法實際需要，將適用簡易程序的罰款數(shù)額由50元以下和1000元以下，分別提高至200元以下和3000元以下。 八是增加立案程序和辦理時限，除當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機關(guān)認為符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)立案；案件辦理時限原則上是九十日。 九是完善聽證程序，擴大適用范圍，增加了“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物，降低資質(zhì)等級，責(zé)令關(guān)閉，限制從業(yè)，其他較重的行政處罰”等，適當(dāng)延長申請期限，明確行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合聽證筆錄作出決定。 十是增加電子送達，當(dāng)事人同意并簽訂確認書的，行政機關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當(dāng)事人。 （六）完善行政處罰的執(zhí)行 一是適應(yīng)行政執(zhí)法實際需要，將行政機關(guān)當(dāng)場收繳的罰款數(shù)額由20元以下提高至100元以下。 二是與《行政強制法》相銜接，完善行政處罰的強制執(zhí)行程序，規(guī)定當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，行政機關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定實施行政強制執(zhí)行。 三是明確行政機關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計算。 四是增加對限制人身自由的行政處罰決定，當(dāng)事人可以申請暫緩執(zhí)行。 五是明確當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不予計算。 六是增加電子支付，當(dāng)事人還可以通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。 （七）加強行政執(zhí)法監(jiān)督 一是增加規(guī)定罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。 二是增加規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施。

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