在上一篇文章中，筆者曾討論過地方政府競爭問題。地方政府間競爭被普遍認(rèn)為是90年代以來中國經(jīng)濟(jì)快速增長的一個重要、甚至是最重要動力。但筆者以為，這是一種“缺乏內(nèi)在約束的”競爭。最近讀到張五常的幾篇文章，進(jìn)一步把這種地方政府間競爭上升到政治、政體的層面予以美化，筆者深感，這個問題仍有討論的必要：何以內(nèi)地的地方政府間競爭如此突出？究竟如何解釋這一現(xiàn)象，并作何價值判斷？

競爭的限度

討論地方政府競爭有一個基本預(yù)設(shè)：包括地方政府在內(nèi)的政府，可以運(yùn)用某種手段對經(jīng)濟(jì)活動施加強(qiáng)有力的影響。而贊賞地方政府競爭的人士都必然從價值層面上肯定，權(quán)力影響以至控制經(jīng)濟(jì)是好的、可取的。

人們是很自然地如此這般思考與判斷的。近代國家“主權(quán)”概念本身就隱含了國家全面控制經(jīng)濟(jì)活動使之符合主權(quán)者所設(shè)定的某一單一目標(biāo)的必然性，只要國家具有這種意志，它就可以那樣做，并且，通常會動員到民意的支持。在現(xiàn)代國家，哪怕是法治相對健全的國家，經(jīng)濟(jì)實(shí)行國有化還是私營化，在很多時候也變成了一個純粹權(quán)宜性的政策選擇問題，而與財產(chǎn)權(quán)、與正義等原則沒有多大關(guān)系。這在羅馬法學(xué)家或者晚期經(jīng)院哲學(xué)家眼里，完全是不可思議的。

從精神的角度看，近代以來，所有人都成為不可救藥的物質(zhì)主義者。在物質(zhì)主義看來，經(jīng)濟(jì)增長對于個人和共同體的幸福具有決定性價值，因而，人人都希望本地、本國快速經(jīng)濟(jì)增長。為此，人們也賦予了，或者至少是承認(rèn)，政府有權(quán)采取任何它認(rèn)為合適的“經(jīng)濟(jì)政策”，推動經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)然，這些經(jīng)濟(jì)政策通常已得到經(jīng)濟(jì)學(xué)的論證——近代經(jīng)濟(jì)學(xué)本來就是一門關(guān)于國民和國家發(fā)財致富的學(xué)問。

在現(xiàn)實(shí)中，貨幣政策被全國性政府壟斷，不過，地方政府仍有相當(dāng)廣泛的政策回旋空間，地方政府正是以此展開競爭的。比如，地方稅的稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)補(bǔ)貼政策，政府也可以通過投資基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造便利。所謂地方政府競爭，就是地方政府有意識地采取具有明確目的的政策組合，以吸引某一類企業(yè)到本地投資，并為其擴(kuò)展業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。地方政府得到的回報可以有兩類：稅收收入增加，及因為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、增加本地人口收入而購買到選票。

但是，在法治相對健全的國家，地方政府所能采取的政策組合會遇到一個天花板，那就是個人與企業(yè)的自由與權(quán)利。為說明這一點(diǎn)，不妨回頭看看內(nèi)地的政府競爭手段。不管是在沿海還是在中西部地區(qū)，地方政府為了吸引外來投資普遍采取放縱企業(yè)制造環(huán)境污染的政策。有些地方政府許諾，若到本地投資，在若干年內(nèi)，環(huán)保局的人不會到該企業(yè)去檢查。在法治較為健全的社會，地方政府不大可能作出這種許諾，因為遭到侵權(quán)的民眾可以通過司法途徑主張自己的權(quán)利，這種政策幾乎是不可能實(shí)施下去的。但在內(nèi)地，遭到侵權(quán)的民眾不可能找到恢復(fù)正義的任何途徑，因此，地方政府完全可以不理睬遭受污染的民眾的抗議和不滿。

因此，在法治較為健全的國家，盡管也存在地方政府競爭，但競爭是有限度的。相反，在內(nèi)地，地方政府在采取競爭手段的時候，卻沒有法律與倫理規(guī)則的約束。正是這一點(diǎn)，使得內(nèi)地的地方政府競爭看起來非常熱鬧，不完整的“財政聯(lián)邦主義”反而比真正的聯(lián)邦主義更像聯(lián)邦主義。

強(qiáng)政府、弱權(quán)利

內(nèi)地地方政府競爭是一個非常容易迷惑人的知識陷阱。如果不考慮初始的權(quán)利配置，僅考察如此競爭的后果，則可以說，這種不受約束的地方政府間競爭是高效率的，很多人，比如張五常因此而得出了某些與經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的正統(tǒng)教條相反的結(jié)論，而對目下的地方政府競爭推崇備至。但是，假如考慮到初始的權(quán)利配置，結(jié)論就不是那么樂觀了。

張五常在解釋內(nèi)地地區(qū)競爭時說，“北京當(dāng)局是大地主，擁有中國的所有土地。大致上，他們把土地以佃農(nóng)分成的方法租給整個國家的數(shù)以百計的縣，而縣又再以佃農(nóng)分成的方法租給無數(shù)用家?！?/span>

這確實(shí)就是當(dāng)下土地制度的現(xiàn)實(shí)，這一點(diǎn)也正是“中國獨(dú)有的地區(qū)之間的激烈競爭”的制度基礎(chǔ)。不過，張的這一解釋并不合乎內(nèi)地法律規(guī)定。根據(jù)法律，對于城鎮(zhèn)國有土地，政府當(dāng)然擁有完整的權(quán)利，而國有土地之外的全部土地另有其明確的法律所有者，農(nóng)牧用地均屬于農(nóng)民集體組織。當(dāng)然，張五常說出了現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民并不擁有完整的權(quán)利，相反，農(nóng)民對于土地的權(quán)利受到政府的嚴(yán)厲限制，尤其是在土地的權(quán)利束中，改變土地用途的權(quán)利屬政府所有。另一方面，在政府征用土地的過程中，作為征用者的政府可以利用權(quán)力將不公平的條款強(qiáng)加于農(nóng)民，而農(nóng)民沒有任何討價還價的合法渠道。因而，地方政府反而對農(nóng)村集體土地享有事實(shí)上的控制權(quán)。

同樣，勞工的部分權(quán)利也受到限制。張五常曾說，“縣與縣之間的競爭非常激烈，大家拼命招徠，而又因為沒有勞動人口，土地不值錢，他們善待工人?！边@句話絕對可以入選年度最佳黑色幽默。現(xiàn)實(shí)恰恰相反，為了吸引投資者，地方政府競相壓低本地工資，其方法是現(xiàn)成的：阻止勞工維護(hù)自身權(quán)益，使勞工無力與雇主討價還價。

高速增長中的權(quán)力與市場Q I U F E N G這就是內(nèi)地地方政府競爭的基本特征。個人和企業(yè)的自由與權(quán)利中的一部分被地方政府僭取。內(nèi)地地方政府擁有其作為政府的一般性權(quán)力——或者用普通法法律家更喜歡的一個詞，權(quán)利。這一點(diǎn)與法治較為健全的國家的地方政府無異。應(yīng)當(dāng)說，在此限度內(nèi)的政府間競爭，不會損害某部分人的權(quán)利和利益，因而是一種正當(dāng)?shù)男?。也正因為此，它只能帶來有限度的效率?/span>

而內(nèi)地地方政府在其應(yīng)有的權(quán)利之外更有一種超常的權(quán)力，它對本屬于個人和企業(yè)的權(quán)利，享有某種程度的支配權(quán)，并傾向于按照自身政績最大化原則來利用它。地方官員們拿著本應(yīng)屬于別人的東西去做買賣，他當(dāng)然可以不計成本。這是另一種形式的“軟預(yù)算約束”，政府完全可以不顧個人和企業(yè)的權(quán)利的約束，可以隨意地把他們的財產(chǎn)、他們的權(quán)利作為一種資源投入，換取本地經(jīng)濟(jì)的高增長。這種軟約束自然可以使政府在短時期內(nèi)推動要素超常規(guī)投入，讓無數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家形成一種“效率幻覺”。