特許經(jīng)營運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)很多，質(zhì)量、安全、設(shè)施資金、成本、技術(shù)等方面都會出現(xiàn)這樣高速路收費(fèi)是合理的。但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限是不是合理誰說了算？

那樣的問題。一方面靠合同約定，一方面靠企業(yè)建立相應(yīng)制度加強(qiáng)自律，政府加強(qiáng)運(yùn)營過程的監(jiān)管也是必不可少的。政府加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管需要做的工作很多。但有一個根本的問題需要特別注意。那就是合同簽訂后，乙方成立項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)問題。這個問題應(yīng)當(dāng)在早期雙方有所約定。如果項(xiàng)目公司出現(xiàn)問題，將直接影響到項(xiàng)目在整個特許經(jīng)營期間內(nèi)的正常運(yùn)營。

一些經(jīng)營市政公用事業(yè)項(xiàng)目的集團(tuán)公司，比如法國水務(wù)、北京首創(chuàng)、香港燃?xì)獾?，以集團(tuán)公司的名義取得市政公用事業(yè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，并與當(dāng)?shù)卣炗喠颂卦S經(jīng)營合同。合作的雙方，一方是政府，另一方是集團(tuán)公司。政府作為甲方把公用事業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)授予了作為乙方的集團(tuán)公司，并與集團(tuán)公司構(gòu)成了權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。毫無疑問，集團(tuán)公司作為乙方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和履行公用事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營合同中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

但事實(shí)上一些集團(tuán)公司在取得特許經(jīng)營權(quán)后，采取成立項(xiàng)目公司的運(yùn)作形式，實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)賦予的經(jīng)營業(yè)務(wù)，由項(xiàng)目公司代表在特許經(jīng)營合同中簽字的乙方進(jìn)行經(jīng)營活動。項(xiàng)目公司運(yùn)作形式，勢必造成集團(tuán)公司與項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并由此增加政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這樣的運(yùn)作方式，必須引起高度關(guān)注。

大象代表的是企業(yè)集團(tuán)，小象代表的是項(xiàng)目公司。小象能不能代表大象的能力，履行大象的責(zé)任。

項(xiàng)目公司的情況比較復(fù)雜，很難進(jìn)行歸類。從投資角度，項(xiàng)目公司大體可分為五種形式：一是全資子公司形式，是集團(tuán)公司按合同規(guī)定的注冊資本金，投入全部資金注冊成立的，與集團(tuán)公司兩本賬，獨(dú)立法人，自負(fù)盈虧，獨(dú)立經(jīng)營；二是控股公司形式，是集團(tuán)公司按合同規(guī)定的注冊資本金的一定比例投入成立的項(xiàng)目公司，股本在51%以上，形成控股勢力并享有決策權(quán)；三是參股公司形式，集團(tuán)公司投入部分資金，往往少于49%，不是大股東，大股東是集團(tuán)公司之外的投資者，集團(tuán)公司沒有決策權(quán)；四是合作公司形式，注冊資本和建設(shè)資金仍由集團(tuán)公司投入，合作方只以咨詢方式合作并分享利益；五是項(xiàng)目經(jīng)營公司形式，也有叫項(xiàng)目經(jīng)營部。項(xiàng)目經(jīng)營公司不具有法人資格，僅作為集團(tuán)公司履行特許經(jīng)營合同的內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

政府把特許經(jīng)營權(quán)授予乙方，乙方可以是集團(tuán)公司，當(dāng)然也可以是其他公司。但不管怎么說，是政府與乙方構(gòu)成了法律上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，而且只是政府與乙方構(gòu)成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因?yàn)檎疀]有把特許經(jīng)營權(quán)授予項(xiàng)目公司或其他合作公司。政府把特許經(jīng)營權(quán)所以授予乙方，是因?yàn)樽鳛橐曳降募瘓F(tuán)公司至少具備三個條件：第一，有豐富的業(yè)績和業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)；第二，有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力；第三，有較高的公眾認(rèn)可和社會信譽(yù)度。項(xiàng)目公司能不能具備這三個條件，能不能承擔(dān)集團(tuán)公司所負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)，能不能承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)？很顯然，在集團(tuán)公司和項(xiàng)目公司之間、或在乙方與項(xiàng)目公司之間是不能簡單畫等號的。正因?yàn)槿绱耍瑢瘓F(tuán)公司以項(xiàng)目公司形式運(yùn)作被授予的特許經(jīng)營業(yè)務(wù)，政府要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕違規(guī)操作，嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目運(yùn)作和市場運(yùn)作的復(fù)雜性，決定了對項(xiàng)目公司運(yùn)作形式正當(dāng)性判斷的復(fù)雜性。但上面講到的五種項(xiàng)目公司運(yùn)作形式的利弊是顯而易見的：

1項(xiàng)目經(jīng)營公司形式，或項(xiàng)目經(jīng)營部形式。由于其不具有法人資格，是集團(tuán)公司內(nèi)部的實(shí)施特許經(jīng)營項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其所有經(jīng)營行為都是乙方的不折不扣的忠實(shí)代表，因?yàn)榘l(fā)生的所有的問題都是乙方承擔(dān)責(zé)任，所以沒有增加和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)問題，預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)都控制在合同預(yù)期之內(nèi)。

2全資子公司形式。集團(tuán)公司拿出資金注冊成立全資的子公司，專門執(zhí)行集團(tuán)公司與政府簽訂的特許經(jīng)營合同，履行合同中規(guī)定的乙方義務(wù)，作為集團(tuán)公司與子公司明確權(quán)益和責(zé)任的一種經(jīng)營管理方式，集團(tuán)公司承擔(dān)著其全資子公司的連帶責(zé)任，全資子公司可視為事實(shí)上的乙方。但全資子公司作為獨(dú)立法人，有可能會發(fā)生特許經(jīng)營授權(quán)以外的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)將按照全資子公司、集團(tuán)公司順序承擔(dān)責(zé)任。

3控股公司形式。雖然集團(tuán)公司對控股公司的經(jīng)營擁有決策權(quán)，但由于項(xiàng)目公司的部分股權(quán)已經(jīng)變?yōu)榈谌剿?。明顯存在著較高風(fēng)險(xiǎn)。第一，從權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)講，政府授予的特許經(jīng)營權(quán)按國家規(guī)定是不可以轉(zhuǎn)讓的。乙方把部分股權(quán)給了第三方，就意味著把經(jīng)營權(quán)中的部分權(quán)利義務(wù)給了第三方，存在著事實(shí)上的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。第二，從經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)講，特許經(jīng)營項(xiàng)目的部分股權(quán)不在政府與集團(tuán)公司合同控制的范圍之內(nèi)，存在?第三方將取得的部分股權(quán)二次轉(zhuǎn)讓或用于投資和抵押等風(fēng)險(xiǎn)。這提高了作為乙方的集團(tuán)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增加了政府的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

4參股公司形式。在集團(tuán)公司不能控股的條件下，對參股公司的經(jīng)營活動就會缺乏控制力。集團(tuán)公司對參股公司在特許經(jīng)營中發(fā)生的成本和造成的損失是不是認(rèn)賬，如果不認(rèn)賬誰來買單。處理不好將直接影響到市政公用事業(yè)項(xiàng)目的正常運(yùn)行。在參股公司形式下，第一存在著事實(shí)上的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓；第二作為乙方的集團(tuán)公司，不能主張和主持全面履行合同，勢必造成政府控制力的下降和政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的提高。

5合作公司形式。注冊資本仍由集團(tuán)公司全額投入。合作方?jīng)]有資本金投入，也沒有賠付準(zhǔn)備金，但可以分享特許經(jīng)營中的利益，只要有利益存在，合作方就會追求利益而形成風(fēng)險(xiǎn)，這實(shí)際上是特許經(jīng)營權(quán)益的隱性轉(zhuǎn)讓。在經(jīng)營中出現(xiàn)的損失需要集團(tuán)公司支付，但政府承擔(dān)了隱性轉(zhuǎn)讓可能發(fā)生的公共責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目公司運(yùn)作形式情況復(fù)雜，不可一概而論。其中有正當(dāng)行為，有不正當(dāng)行為，甚至是騙局、是違法行為。公用事業(yè)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是原則。但政府與集團(tuán)公司簽訂的合同中規(guī)定的乙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是乙方必須承擔(dān)的，不能變相推給政府或第三方，也不能變相提高政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。表10-1簡單地歸納了項(xiàng)目公司運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。

表10-1項(xiàng)目公司運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)評價表

對項(xiàng)目公司運(yùn)作方式的取舍判斷要遵循三個原則，第一，項(xiàng)目公司是不是可以擁有乙方所具有的授予條件；第二，項(xiàng)目公司是不是可以承擔(dān)乙方的全部責(zé)任并支付抵押擔(dān)保；第三，項(xiàng)目公司是不是存在著特許經(jīng)營權(quán)事實(shí)轉(zhuǎn)讓或特許經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)益的事實(shí)轉(zhuǎn)讓。

項(xiàng)目公司運(yùn)作方式，不具備條件的、不能履行乙方全部責(zé)任的，造成事實(shí)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的，都不宜實(shí)行。一旦實(shí)行將意味著在合同之外增加了政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在市場運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)中，有形形色色的項(xiàng)目公司運(yùn)作形式，但這5種基本的項(xiàng)目公司運(yùn)作形式的取舍判斷是十分明確的，可供參考。公用事業(yè)直接關(guān)系到公眾利益和城市安全，一旦出現(xiàn)問題發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，政府是不管也得管。加強(qiáng)政府監(jiān)管，還要加一條監(jiān)管內(nèi)容，對實(shí)行項(xiàng)目公司形式運(yùn)作的，政府要對項(xiàng)目打腫臉充胖子的人很多，但在市政公用項(xiàng)目特許經(jīng)營上打腫臉充胖子很可能誤事。

公司的資本構(gòu)成情況以及項(xiàng)目公司與集團(tuán)公司的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行監(jiān)管，以確保市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目安全運(yùn)行和保護(hù)社會公眾的利益。防止那些打腫臉充胖子的企業(yè)和經(jīng)營者。