“官員出國(guó)考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款?！崩畛裳灾赋觯艾F(xiàn)實(shí)中，很少見有關(guān)官員因違規(guī)公費(fèi)出國(guó)考察被處罰。不用付出代價(jià)的違規(guī)行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無阻。在如今這個(gè)信息時(shí)代，出國(guó)考察已不是唯一的學(xué)習(xí)方法，要利用各種現(xiàn)代傳播技術(shù)，開拓學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)的其他渠道，以堵塞部分官員出國(guó)考察的種種借口。即使對(duì)那些必要的出國(guó)考察，也應(yīng)該嚴(yán)加管理。如果所有的地方官員公費(fèi)出國(guó)都需經(jīng)過嚴(yán)格的報(bào)批手續(xù)，其經(jīng)費(fèi)報(bào)銷都要經(jīng)過上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查，官員對(duì)公費(fèi)出國(guó)考察也難免會(huì)權(quán)衡得失。 ”

受訪的多位專家認(rèn)為，出國(guó)考察本是與國(guó)際接軌的一條通道，通過觀摩、學(xué)習(xí)和借鑒，往往可以增長(zhǎng)見識(shí)，開闊視野。但目前對(duì)出國(guó)考察與出國(guó)旅游怎么界定？是否學(xué)到東西誰來評(píng)判，誰來監(jiān)督，誰來查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當(dāng)前規(guī)范官員出國(guó)考察的當(dāng)務(wù)之急。

“缺乏全過程的監(jiān)督和約束，透明度不高，導(dǎo)致一些官員無所顧忌地拿公款頻繁出國(guó)旅游?！北本┠硻C(jī)關(guān)一位公務(wù)員告訴記者，“整個(gè)出國(guó)考察過程，暗箱操作的地方實(shí)在太多，包括出國(guó)考察人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)，考察目的、時(shí)間、路線、結(jié)果，別說外界，就是本部門，除幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，一般工作人員也不知詳情。很多時(shí)候是官員出國(guó)考察回來，群眾才知道，嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。 ”

每年的全國(guó)兩會(huì)上，都有代表和委員對(duì)官員違規(guī)出國(guó)考察現(xiàn)象提出批評(píng)。“公費(fèi)出國(guó)考察本身沒有問題，是實(shí)施中出現(xiàn)了問題?！?007年 3月，民革中央委員麥康森代表在全國(guó)兩會(huì)期間表示，“至少有 1/4的公費(fèi)出國(guó)成名副其實(shí)的旅游，而不是考察。 ”

近年來，我國(guó)官員公費(fèi)出國(guó)開支，已經(jīng)給財(cái)政造成巨大壓力。根據(jù)《2004年度行政事業(yè)單位決算》，2004年全國(guó)行政事業(yè)單位出國(guó)費(fèi)用約為 29億元 (其中出國(guó)用匯 19億元 )，其中中央 11億元，地方 18億元。一個(gè)事實(shí)是，2004年以后，我國(guó)官員公費(fèi)出國(guó)考察現(xiàn)象，呈急劇上升趨勢(shì)。

“官員出國(guó)成本過高，造成巨大浪費(fèi)，是個(gè)嚴(yán)重的問題。”中國(guó)人民大學(xué)行政管理系毛壽龍教授認(rèn)為，“我國(guó)公共財(cái)政體制缺乏內(nèi)在的硬約束，目前還是一種軟約束，使領(lǐng)導(dǎo)干部可以在財(cái)政上作很多臨時(shí)性的調(diào)整，使得某些開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所需要的水平，同時(shí)也損害了其他部門的利益?！?/p>

“官員是決策者，也是利益既得者，他們掌握著巨大的財(cái)權(quán)，如果缺乏必要監(jiān)督和制約，給自己安排出國(guó)考察之類福利待遇的事情，就會(huì)屢禁不止?！痹鴱V宇告訴記者，“有些政府官員為了出國(guó)，甚至不惜挪用其他款項(xiàng)，包括挪用稅收、土地開發(fā)收入、動(dòng)用人民幣買入外匯作經(jīng)費(fèi)、侵吞行政和其他公共項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。 ”

“為解決出國(guó)考察經(jīng)費(fèi)，部分官員真是用盡心機(jī)，有的甚至把費(fèi)用向同級(jí)機(jī)關(guān)、下級(jí)機(jī)關(guān)和下屬單位攤派、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用?！北本┮患移髽I(yè)負(fù)責(zé)人向記者透露，“有些官員外出考察總帶上一些企業(yè)家，說是陪同考察，不如說是去為官員的一些名不正言不順的消費(fèi)埋單。而一些企業(yè)也愿意正好借此籠絡(luò)官員，使出國(guó)考察成為一種隱蔽的行賄方式。 ”

陽光反腐迫在眉睫

不少受訪專家認(rèn)為，規(guī)范官員公費(fèi)出國(guó)考察是政府自身管理改革的又一個(gè)重要切入點(diǎn)。如果政府不能從根子上找到公費(fèi)出國(guó)考察存在的問題，且實(shí)行最嚴(yán)格的限制和管理，就難以扭轉(zhuǎn)官員出國(guó)考察泛濫的局面。

“要想控制住官員公費(fèi)出國(guó)考察，一切官員開支都須納入財(cái)政預(yù)算，這才是解決辦法。 ”龔維斌認(rèn)為，“我國(guó)預(yù)算支出科目主要是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類的，把各項(xiàng)支出劃分為事業(yè)費(fèi)、行政費(fèi)，等等，出國(guó)考察費(fèi)用容易趁機(jī)混入其中。中央必須嚴(yán)格預(yù)算，對(duì)于預(yù)算的編制、執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、審查，對(duì)官員出國(guó)考察費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格控制。這次辦法中的有關(guān)規(guī)定，目的是想從根源上解決這個(gè)問題。 ”

“要加強(qiáng)對(duì)官員公費(fèi)出國(guó)考察的監(jiān)管，讓出國(guó)考察與本職工作之間建立起一種有效聯(lián)系。”北京市合川律師事務(wù)所鄒瑾律師建議，“首先，考察單位由根據(jù)出國(guó)考察目的、考察的必要性、費(fèi)用來源、考察路線以及考察人員，制定出國(guó)考察計(jì)劃，向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)，同時(shí)，進(jìn)行公示；其次，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織下，對(duì)出國(guó)考察計(jì)劃舉行聽證會(huì)，對(duì)考察計(jì)劃的可行性與必要性進(jìn)行論證，以決定是否需要考察，考察的人員是否適當(dāng)，路線是否合理等，費(fèi)用是否適當(dāng)?shù)瘸鰢?guó)考察問題作出決定，交由考察單位組織實(shí)施；再次，考察工作完成以后，考察人員撰寫考察報(bào)告，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)以至向社會(huì)公眾公開考察報(bào)告，接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督；最后，建立起一套出國(guó)考察考核機(jī)制，對(duì)于完不成考察計(jì)劃，或者達(dá)不到考察目標(biāo)、完不成考察任務(wù)者，給予一定的行政處罰，或者經(jīng)濟(jì)處罰，以致自行承擔(dān)考察費(fèi)用?！?/p>

“涉及官員出國(guó)考察的文件規(guī)定，要措辭嚴(yán)密、要求嚴(yán)格、處罰嚴(yán)厲，允許就是允許，禁止就是禁止，不能使用‘原則上’‘一般’‘特殊’等容易讓人‘心生變通’的彈性規(guī)定。”齊善鴻認(rèn)為，“即使存在個(gè)別‘例外’情況，也應(yīng)逐一列明，以便于對(duì)照。只有拿出‘硬杠杠’‘死規(guī)定’，才能進(jìn)一步增加政策的剛性、樹立政府的權(quán)威，從而徹底堵住制度漏洞，斷絕一些人的非分之想，確保政策不折不扣地落到實(shí)處。在當(dāng)前時(shí)期，干部出國(guó)屬于底線管理范疇，必須在政策上做到不折不扣。否則，管理就等同于虛設(shè)。 ”

“只有從制度上嚴(yán)格起來，才能給人以警示，斷絕某些人想利用公費(fèi)出國(guó)旅游的想法。 ”李成言建議，“第一，規(guī)范考察地點(diǎn)。凡是政府官員和公共財(cái)政支出經(jīng)費(fèi)的出國(guó)考察人員，在出國(guó)前一定要在政府網(wǎng)上公布出國(guó)人員名單、考察理由、程序安排以及時(shí)間地點(diǎn)。第二，規(guī)范考察人員。要根據(jù)考察的具體內(nèi)容確定合適的考察人員，特別是一些專業(yè)性技術(shù)性的考察，應(yīng)盡量多邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和專家學(xué)者參加。只有讓行家里手去考察，他們才知道需要看什么、學(xué)什么，考察后怎樣干。第三，實(shí)行督查制度。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)考察的督促檢查，對(duì)有令不行、有禁不止的嚴(yán)肅處理。 ”

“必須對(duì)違紀(jì)官員加大處罰力度外，同時(shí)還應(yīng)在以下兩方面加以完善?！睆堷Q建議，“一方面，加強(qiáng)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理。對(duì)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理，僅管住預(yù)算內(nèi)資金是不行的，只要各單位預(yù)算外資金和‘小金庫(kù)’存在，官員隨時(shí)可用手中的財(cái)權(quán)解決費(fèi)用問題，所以要把‘三軌’合并，制定出剛性的出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。另一方面，完善監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)充分激活人大和媒體以及群眾的監(jiān)督作用，杜絕那些出國(guó)官員的上級(jí)暗箱操作或自由裁量，讓官員出國(guó)考察回歸透明和公正。 ”