獎(jiǎng)金返還給個(gè)人，20%返還給執(zhí)行罰款的基層單位；將罰款數(shù)額與績(jī)效考評(píng)掛鉤，實(shí)行末位淘汰。

這種以高額獎(jiǎng)勵(lì)加末位淘汰的制度，在民警中引發(fā)了一場(chǎng)執(zhí)法罰款比賽。2006年，公主嶺市公安局罰款收入高達(dá) 1600多萬(wàn)元，僅交警罰款就有 1100多萬(wàn)元。財(cái)政部門(mén)將罰沒(méi)收入全額返還，局里在其中拿出 110多萬(wàn)元作為罰款獎(jiǎng)金下發(fā)，50多名一線(xiàn)交警人均 2萬(wàn)元，罰款最多者拿到了 5萬(wàn)多元。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“通過(guò)執(zhí)法來(lái)增加單位和個(gè)人‘收入’，其本質(zhì)是將公權(quán)淪為部門(mén)和個(gè)人謀取利益的工具。執(zhí)法人員代表著國(guó)家和政府來(lái)行使執(zhí)法權(quán)，如果執(zhí)法‘經(jīng)濟(jì)化’或‘產(chǎn)業(yè)化’，就意味著服務(wù)于公共福祉的公權(quán)發(fā)生了蛻變。 ”

近年來(lái)，以執(zhí)法名義“創(chuàng)收”的現(xiàn)象不勝枚舉。如江西某縣工商局公平交易局的工商行政管理人員公開(kāi)叫價(jià)，向化肥生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)收取所謂的“市場(chǎng)服務(wù)費(fèi)”“市場(chǎng)咨詢(xún)費(fèi)”等，為劣質(zhì)化肥進(jìn)入市場(chǎng)大開(kāi)綠燈，并承諾“免檢”，成了劣質(zhì)化肥的“保護(hù)傘”；陜西某縣工商局多次在高速公路收費(fèi)站處，以貨物有質(zhì)量問(wèn)題為由，強(qiáng)行對(duì)入境的貨車(chē)進(jìn)行攔截罰款，數(shù)額一般都在萬(wàn)元以上，而且不出具任何憑證。

執(zhí)法“產(chǎn)業(yè)化”的體制根源

所謂的執(zhí)法產(chǎn)業(yè)為何屢禁不止呢？記者深入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，除法律執(zhí)行不力外，最主要是執(zhí)法與利益相掛鉤所導(dǎo)致。

“預(yù)算外資金的存在，是執(zhí)法產(chǎn)業(yè)的主要根源?！崩畛裳砸会樢?jiàn)血地指出，“預(yù)算外資金是我國(guó)一個(gè)獨(dú)特的財(cái)政現(xiàn)象，這塊政府預(yù)算之外存在的各種收費(fèi)、罰款、基金等政府非稅收入，在部門(mén)利益的驅(qū)使下迅猛增長(zhǎng)。比如僅國(guó)家預(yù)算外行政事業(yè)性收費(fèi)一項(xiàng)，就從 1978年的 63.41億元猛增到 2003年的 3335.74億元，25年內(nèi)漲了 51.6倍。 ”

事實(shí)上，我國(guó)預(yù)算外資金與國(guó)家預(yù)算收入，多年來(lái)一直保持“并駕齊驅(qū)”的態(tài)勢(shì)。那么，預(yù)算外資金究竟有多少呢？據(jù)有關(guān)專(zhuān)家介紹，預(yù)算外資金主要由四個(gè)部分構(gòu)成：一是各級(jí)政府部門(mén)名目繁多的收費(fèi)，2006年約有 1萬(wàn)億元；二是社?；穑珖?guó)約有 8000億到9000億元；三是地方政府的土地出讓金，大約有 1萬(wàn)億元；四是國(guó)有資產(chǎn)的紅利及國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)，約 1萬(wàn)億元。

這四項(xiàng)相加，2006年全國(guó)預(yù)算外收入總量與 3.9萬(wàn)億元的國(guó)家財(cái)政收入不相上下，而其中各級(jí)政府部門(mén)名目繁多的收費(fèi)占到總預(yù)算外收入的 1/4多?！邦A(yù)算外資金的初衷，是國(guó)家放權(quán)讓利允許一些部門(mén)通過(guò)一些行政行為的收費(fèi)彌補(bǔ)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足?！崩畛裳哉f(shuō)，“由于這一收入游離于國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理之外，一些執(zhí)法部門(mén)集裁決、罰款、收費(fèi)以及對(duì)收繳的管理費(fèi)用和罰款有過(guò)大的處置權(quán)，而這些權(quán)力又得不到有效的監(jiān)督和控制，從而使一些執(zhí)法部門(mén)或執(zhí)法人員一發(fā)不可收拾，將執(zhí)法當(dāng)作了正常營(yíng)利的工作方式，從而扭曲行政目標(biāo)。 ”

“在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，行政、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)設(shè)置和增加人員時(shí)，對(duì)相當(dāng)多的機(jī)構(gòu)，財(cái)政不全額撥款，只是給便于創(chuàng)收的‘政策’。”北京某執(zhí)法部門(mén)一位工作人員無(wú)奈地說(shuō)，“因?yàn)檫@對(duì)矛盾的存在，很多單位就只有靠罰款等途徑來(lái)籌集工資、獎(jiǎng)金。 ”

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在那些實(shí)行了收支兩條線(xiàn)的地方，罰款按比例返還給執(zhí)法部門(mén)，也是地方財(cái)政的一條“潛規(guī)則”。正是由于這個(gè)不合理的掛鉤和返還制度，執(zhí)法機(jī)關(guān)和有關(guān)工作人員很容易把執(zhí)法變成了部門(mén)利益的取款機(jī)。

在我國(guó)一些地方，由于創(chuàng)收所帶來(lái)的利益通常是逐層返還，很多違法創(chuàng)收行為也基本能在相關(guān)部門(mén)的層層保護(hù)之下過(guò)關(guān)。這在客觀上也造成了“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”所具有的低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的特點(diǎn)。

一些部門(mén)確實(shí)也通過(guò)執(zhí)法經(jīng)濟(jì)達(dá)到“發(fā)家致富”之目的——2004年，重慶某縣的交警們就通過(guò)執(zhí)法創(chuàng)收率先為自己建起了一個(gè)十分搶眼的別墅區(qū)，號(hào)稱(chēng)該縣“第一別墅區(qū)”。2006年，作為國(guó)家級(jí)貧困縣的山西某縣，縣檢察院居然在全縣年財(cái)政收入不到 1億元的情況下，也通過(guò)“執(zhí)法創(chuàng)收”給自己蓋了一座造價(jià)近 1000多萬(wàn)的豪華辦公樓..