由此產生的一個直接后果是，預算經常反映的只是政府高層官員的意志偏好，民眾的聲音、愿望和需求難以進入正式的預算過程，預算無法成為民意表達的渠道和工具。我們常說公權力的執(zhí)掌者具有代表人民利益的合法性，實際情況可能是，公眾對公共事務相對價值（例如預防和治療何者更重要）和支出優(yōu)先性排序的看法與政府官員并不見得完全相同。因此，缺乏廣泛參與的預算實際上也是缺乏民意基礎的預算，這不是一個小問題。最近二十多年來，預算資源的扭曲性配置（民眾受益的支出不足而官員受益的支出過多）清楚地顯示了問題的嚴重性。

當今世界，隨著公民力量的加強，“參與式預算”逐漸興起，成為化解一系列棘手經濟社會問題的有力武器。這一概念基于如下理念：每個人在了解自己的切身利益究竟是什么的情況下作出的判斷，會大大優(yōu)于任何政治家或立法者能夠為他作出的判斷。在我國，上海、浙江等省市近年來也開始進行公民參與預算的試驗，一批學者積極投身其間，這些試驗已初步顯示出強大的生命力。正如我在接受媒體采訪時指出過的，現(xiàn)在是高層次決策者對這些處于法律和體制邊緣地帶的改革加以認可、支持，并對改革現(xiàn)行財政體制予以積極配合的問題了。但顯然，目前在這方面的進展尚十分緩慢，這導致部分基層試驗呈現(xiàn)后勁不足的跡象。

有學者認為，公開是預算透明的一個必要條件，在這方面政府做得已不少。問題在于，公開并不一定就意味著透明。如果公開了很多無用的或低用途的信息，而許多重要信息或使用者高度關注的信息被有意屏蔽，或獲取信息的渠道不暢，就等于沒有公開，更談不上透明。預算公開也不宜只公開賬目和數(shù)字，沒有列清楚預算支出的具體項目和“細節(jié)”，賬本一攤算完事，預算公開的實際意義就打了折扣，公眾也就不知所云，難于參與了。

應當承認，預算透明度涉及到一些較為復雜的技術問題，比如哪些信息應當在預算中披露？政府活動的范圍（決定預算信息的范圍）如何界定？預算中的許多專業(yè)術語（比如經常性支出和資本性支出）如何才能讓非專業(yè)人士看明白？預算透明還涉及行政部門與立法部門的關系如何界定，政府在預算透明中承擔的法律責任和義務是怎樣的，哪些行為屬于違反預算透明的行為，應如何加以處罰，等等。而這些問題與國家的制度安排、法律程序和實施機制是緊密相聯(lián)的。從預算本身來看，編制粗糙，支出混亂，財政資金來源的多頭、分散，數(shù)量巨大的財政轉移支付，以及“跑部錢進”現(xiàn)象的長期存在，都會影響到預算的透明度。

每年一度的全國人大會議輪回召開，代表們已經意識到應該把較多的精力放在審查預算方面，但又不得不面對“看不懂預算”的老問題。其實，“看不懂”是個偽問題，只要預算報告是具體化的和通俗易懂的，想看不懂都難。預算不屬于高科技，用我們的漢語把它解釋出來應當不是難事。預算公開不是技術問題，而是“態(tài)度”問題。今后應逐漸形成一個共識，凡看不懂預算的人，就沒有資格擔當人大代表，或者，拿出一部讓人看不懂的預算草案來，就是政府部門或人大常設專業(yè)機構的失職。當然，預算的編制、審議和監(jiān)督確實對人大代表的素質提出了更高的要求，這就涉及人大這一最高國家權力機構的改革和職責定位的問題，而這恰可說明改革已經深入到政治權力的核心部分了，將導致民主法治國家建設的實質性進展。

樹立政治預算的觀念、打造與以往不同的公共預算體制，已成為我國制度建設的燃眉之急，無退路，也無更多的時間可以等待。中央政治局在近日舉行的第18次集體學習中，專題討論了財稅體制改革問題，這預示著今后幾年，涉及領域最為廣泛的預算改革將成為我國結構改革的核心問題，如我在另一篇文章中指出的，歷史的關鍵時刻終于到來。中國經濟與政治的前景如何，在很大程度上就決定于我們能不能在財稅領域掀起一場偉大而深刻的變革風暴了。

我國的預算改革仍然是可期待的：愿人民代表大會真正擔當起財稅預算職責，愿政府所有的財稅舉動受到來自人民的嚴格控制和全程監(jiān)督，愿人民的錢更多地和更高效能地應用在人民的身上。愿憲行天下，預算歸位，人民幸福安康！

原載《中國財富》2010年第2—3期