1914年初，張東蓀又在《正誼》雜志上發(fā)表《內閣論》，對內閣制作了進一步闡述，公開主張實行內閣制。他說：“內閣者，行政權之最高機關也。此機關為憲法所規(guī)定，故謂之為直接機關。蓋三權分立，乃法治國之特征。立法之機關無階級之可分，僅一國會而已；司法之最高機關為大理院；至于行政，則其最高之發(fā)動機關厥維內閣?！彼麖娬{，內閣作為行政機關的主體，有四個特征：即內閣會議、完全責任、閣令、拒絕副署權。內閣會議者，“表示內閣之主動，亦所以表示內閣之責任。內閣既為主動，則不受人之干涉；且內閣既負責任，則不必參以他人之主張。故內閣會議不容有外人之列席?！薄扒覂乳w會議所議決之政策，一經議決，即有實權，斷不容外力之干與，更無最高機關以待其裁可。”內閣會議有很大權力。完全責任者，“內閣既為行政權發(fā)動之主體，則自當負有完全之責任。”閣令者，“正所以表示內閣之獨立。夫內閣之所以頒布閣令：1.由于其有獨立表示意思之權；2.由于其有指揮政務之權；3.由于其有用人之權；4.由于其有完全責任。是故有內閣一日，則閣令一日不可或缺?！本芙^副署權，“茍元首之意思，而不為內閣所贊成，則可拒絕副署”。“內閣之有副署權者，正足所以表示內閣為行政部之主體，自有權利且自負責任。內閣之責任由拒署權以促成之，內閣之權利，由拒署權以保障之?！?/p>

張東蓀對那種“謂國會專事?lián)v亂，把除之而可”的獻媚政府者，給予迎頭痛擊，指出這樣一來，“立憲政體永無成立之望，必復歸于專制而已?！彼麍孕牛褐袊鴮嵭袃乳w制后出現(xiàn)的行政部與立法部的沖突，是由于“本為專制國無三權分立之現(xiàn)象”而造成的，是“本為帝政之國其行政部于數(shù)千百年以養(yǎng)成大權獨攬、專制自為之習慣”所使然；所以，救濟此弊唯有厲行內閣制，“內閣之利在使內閣與國會融成一片，則無沖突之事，且復使內閣為行政部之主體，不致有獨裁政治之出現(xiàn)。既足促政治之進行，更可消內亂于無形?！?/p>

在后來發(fā)表的《吾人之統(tǒng)一的主張》中，張東蓀對內閣制也作了發(fā)揮，把實行內閣制與防止像袁世凱那樣的野心家專權聯(lián)系起來。他公開申明：“吾人主張于中央制度采用內閣制?！闭J為中國實行內閣制有兩種原因：一是迫使野心家入正軌，即：“吾國于最近期間必不能消滅所有之多數(shù)野心家而歸之無有，必不得已，其惟迫之使入正軌而讓出一大部分政權與吾民”，所以，中國最誼采取內閣制。二是由于民力不足以驟然建立善良政制，即：“欲于此幼稚之民力上建設完美之政制，必不可能，必不得已，其惟建筑基礎以徐圖發(fā)展民力”，這兩點決定了中國“非行內閣制不可也”。如何在中央實行內閣制？張東蓀提出了具體方案：一是內閣總理由下院票選；二是內閣各員由總理選任；三是不信任之決議，必兩院各為多數(shù)；四是譴責之議決，兩院得各別行之；五是中央大理院及各省高等廳法官之任命，必須上院之同意。

（五）取聯(lián)邦制精神，在地方實行分權制

早在清末，便有人主張中國應實行地方自治，采用聯(lián)邦制。民國成立后，地方自治論調一度消沉。1914年5月，張東蓀入京，與丁佛言等人交換了政局的意見后，感到為了制限袁世凱權限，除了中央實行內閣制外，地方上必須實行自治制度，以避免中央專制。于是，7月，他率先在《中華雜志》上發(fā)表《地方制之終極觀》，主張地方應采取發(fā)展自治精神的制度，“事無巨細由省自辦”，同時亦管中央委任之事務，國家之立法不得違抗，并稱：“吾以為中國欲圖存且強，非采用英美派自治不為功也?！彼麑嶋H上認為，國家動亂和貧困的原因，就在于中央集權過多，實行地方自治，加強地方實權，削弱中央權力，不使它任意作惡。是文刊出后，丁佛言也發(fā)表《民國國是論》，表示支持，宣稱：中國之國情，在地方而已，不改進省的制度，國家無從發(fā)展。他說：“除了今日各省之官僚政治，而地方得有自由發(fā)展也。”主張采用美國聯(lián)邦制。他們實際上都主張聯(lián)邦制，但卻并未用“聯(lián)邦制”之名。章士釗在《甲寅》第4號上發(fā)表《學理上之聯(lián)邦論》，推動了對該問題的討論，并認為張東蓀所以不敢公開用“聯(lián)邦論”的名義，是懾于輿論和政局的壓迫。對此，張東蓀作了《聯(lián)邦論辯》，不同意章士釗的觀點，解釋了其中的原因。

此文發(fā)表后，引起較大反響。1914年9月15日，張東蓀在《正誼》1卷5號上發(fā)表《予之聯(lián)邦組織論》，次年1月，他在《中華雜志》2卷1號上發(fā)表《就純理論上討論邦先存于國之理——答〈甲寅〉雜志秋桐君》；2月，在《正誼》上發(fā)表《根本救國論》，繼續(xù)闡述地方制度。認為要真正實行多數(shù)政治，就必須“取地方分權之地方制”，即“利用省界之觀念，使一省之利害得失，由一省之人以相召相感之精神，以處理之，于省建立多數(shù)政治。各省如此，全國始得多數(shù)政治也?！?月15日他在《正誼》上發(fā)表《吾人之統(tǒng)一的主張》，更公開聲明：在地方宜采取聯(lián)邦制。10月10日，在《甲寅》1卷10號上發(fā)表《吾人理想之制度與聯(lián)邦》。

1915年10月1日，張東蓀與汪馥炎、李劍農、楊端六等人在上海創(chuàng)辦《新中華》。張東蓀集中精力對聯(lián)邦制又進行了一番系統(tǒng)研究，以“圣心”為筆名，一口氣在該刊上發(fā)表了《聯(lián)邦立國論》、《聯(lián)邦之性質及其精神》、《聯(lián)邦制度與憲法制定》《具體之省制論》等文，并翻譯了《耶律芮克聯(lián)邦之公權論》、《美利堅各邦之憲法及精神》等文，積極介紹聯(lián)邦制，全面討論中國實行聯(lián)邦制的諸多問題。

張東蓀認為，聯(lián)邦制的精神，第一是“自治”，“自治者，國之命也，近世國家所以異于中古者，皆在自治，一切優(yōu)美之代議制度皆由自治而出?！钡诙恰胺謾唷?，國權與邦權互相制衡，“邦若為惡，國足以干涉之，國若為惡，邦足以抵制之，二權調劑，政治得以發(fā)達焉?！敝袊鵀槭裁匆捎玫胤椒謾嗟穆?lián)邦制？張東蓀解釋說，中國采用聯(lián)邦制，其原因在于，一，“在合乎歷史上之趨勢”；二，“在明乎政力向背之理而為之分配”；三，“在能得真正之統(tǒng)一”；四，“在能啟發(fā)人民之自治能力”；五，“在能建設一剛性憲法，且能維系此憲法，使其有效于實際”；六，“可得控制與平衡之道”；七，“在能矯正民主政治之流弊”。張東蓀主張于地方制度用聯(lián)邦制，其用意首先在于分散中央權力，防遏野心家專權并排斥官僚政治。他認為，采用地方分權的聯(lián)邦制，其結果將會導致：一，中央之權不能壓制及地方，而地方得以自由發(fā)展；二，地方之權得徐徐逼迫中央，使入正當之軌道；三，地方自治，由于區(qū)域狹小利害雜陳，不致為野心家一人欺騙；四，便于實行議政，開發(fā)民智，以民執(zhí)政；五，地方有充足基礎，不致因政變動搖國本；六，地方真能忠順中央，則能得真正統(tǒng)一；七，地方人民不致受中央之摧殘。而其中最主要的是“各地方獨立，使野心家失其利用；一地方之區(qū)域狹小，民得自政，足以排斥官僚而已?！?/p>

中央與地方分權的界限何在？張東蓀考察了加拿大、德意志等國的聯(lián)邦制后，認為中國采用聯(lián)邦制，不能采取美國、德國之制，宜采用加拿大之制：“竊以為中國果為聯(lián)邦也，不宜師美，更不宜師德，尤不宜師瑞士，惟取加拿大之制而變通之可也。”對各省與中央的權限作了規(guī)定：一，各省全縣規(guī)定于國家之憲法，憲法之改正必得各省之同意；二，各省所立之法律，中央行政部有拒否權，但得國會之統(tǒng)一仍成法律；三，省長由各省自選，但不稱職時，中央有撤任之權；四，以參事會為省之行政主部，省長為之主席，其任期與省議會相同，省長撤任時，參事會必同時更選；五，中央依國會之同意得解散省議會；六，地方廳高等廳由省自酌辦，但法官由中央委任，中央僅設大理院，全國用一統(tǒng)之法律；七，省議會有彈劾省長之權，其審查權屬于國會，省長去職，參事會亦同時更選；八，省長及參事員皆由省議會選任。