1999年年底，財(cái)政部開始啟動政府收支分類改革的研究工作，2004年年底形成了《政府收支分類改革方案》，2005年12月政府收支分類改革正式進(jìn)入實(shí)施階段，其間一些地方政府的試行，反映良好。另外，在過去的10多年中，中國還推出了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購以及細(xì)化預(yù)算編制等改革。

例如，在改革預(yù)算編制方法上，實(shí)行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要：一是使預(yù)算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來的由財(cái)政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨(dú)立地向各部門批復(fù)，改為由財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。同時，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按收入類別逐項(xiàng)核定。對部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項(xiàng)目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。此外，擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，并改進(jìn)編制程序。

在改革財(cái)政資金繳撥方式上，逐步建立起國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財(cái)政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國庫，主要財(cái)政支出由財(cái)政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。在這一制度下，財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。

由此來看，按照新的政府收支分類體系，政府的資金是怎么來的、做了什么事、做每項(xiàng)事花了多少錢、又是誰做的、怎么做的等，在預(yù)算上都能清楚地反映出來，從而為預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督等提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。

客觀而言，要真正實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算，必須強(qiáng)化外部力量對預(yù)算的監(jiān)督。在現(xiàn)有的制度下，就是加強(qiáng)人大對政府預(yù)算編制、執(zhí)行情況的實(shí)質(zhì)性審查和批準(zhǔn)，并讓公眾有廣泛的參與。它包括三個方面的內(nèi)容：一是預(yù)算的編制要科學(xué)化、細(xì)化，讓人看得懂，看得明白，這是前提；二是加強(qiáng)對預(yù)算的審議；三是保證預(yù)算的有效監(jiān)督，建立對預(yù)算執(zhí)行的績效評估制度。

公共預(yù)算的原則是一樣的，但具體形式可以探索。近年來，在一些地方試行的參與式預(yù)算，筆者認(rèn)為值得向大家推薦。就中國的國情來說，政府層級越高，投資和預(yù)算相對比較規(guī)范，而越到基層則越不規(guī)范。所以，改革基層政府的預(yù)算體制更急迫。

參與式預(yù)算包括兩種模式，一種是在預(yù)算編制層面引入公眾直接參與，另一種是從人大監(jiān)管的層面吸納公眾參與。筆者曾觀摩過浙江溫嶺某鎮(zhèn)舉行的一次參與式預(yù)算懇談，印象十分深刻。他們的做法是，基層政府的財(cái)政預(yù)算草案提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大后，由人大向全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開，并舉行預(yù)算討論會，討論結(jié)果隨后向人大會議宣布，人大代表據(jù)此對政府進(jìn)行詢問，并共同修改預(yù)算，形成新的預(yù)算方案。如果人大代表對政府的預(yù)算方案不滿意，還可以否決掉。

當(dāng)然，我們也要看到，盡管建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政體系和框架，是一項(xiàng)十分重要的改革。但目前，在中國建立起公共財(cái)政的框架仍非易事。因?yàn)檫@樣的改革無異于在政府最痛的地方下刀子，改革觸及政府的既得利益。這也是這些年來雖然意識到實(shí)行公共財(cái)政的重要，但步子仍邁得不開的主要原因。可不管阻力有多大，中國要走出多年來的財(cái)政困境，減少預(yù)算腐敗，出路只能是實(shí)行公共財(cái)政，特別是預(yù)算管理要有脫胎換骨的變革。

總之，預(yù)算的編制、審批和監(jiān)督成為一個公眾參與的過程，才能增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公共性。

【注釋與參考】

［1］有關(guān)公共財(cái)政的三個特征見高培勇《中國公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系：定位、思路及框架構(gòu)建》一文。

［2］轉(zhuǎn)引自鄧聿文《收費(fèi)經(jīng)濟(jì)不除，建設(shè)服務(wù)型政府只能是空話》，《學(xué)習(xí)時報(bào)》，2007年6月28日。

［3］這里指的是稅收負(fù)擔(dān)，沒有把地方政府和部門對企業(yè)的各種攤派及亂收費(fèi)算進(jìn)去，如果將后者也作為廣義的稅負(fù)一部分，則恐怕是廣大的中小企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)以及個體戶所承受的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)要高過國有企業(yè)。

［4］轉(zhuǎn)引自寇紅對高培勇的專訪《將和諧理念融入稅制體系建設(shè)》，《中國稅務(wù)報(bào)》，2006年11月。

［5］丁佳寅：《國家預(yù)算、政府預(yù)算和公共預(yù)算的比較分析》，《財(cái)稅新聲》，2008年第6期。

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