辛亥革命以后，中國政府（南京臨時(shí)政府、袁世凱政府）先后在內(nèi)務(wù)部中設(shè)立了衛(wèi)生局和衛(wèi)生司。這一時(shí)期衛(wèi)生行政的一大特點(diǎn)便是引進(jìn)了日本模式的衛(wèi)生行政制度。但是，由于民國初年的政治變動(dòng)以及中央政府的弱勢(shì)，衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)本身也幾經(jīng)變動(dòng)，衛(wèi)生行政未能切實(shí)有效地展開。因此，以往的研究幾未對(duì)這一時(shí)期予以關(guān)注。
不過，在近代中國的衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展中，這一時(shí)期亦可看到若干特點(diǎn)。在民國初年衛(wèi)生事業(yè)的推進(jìn)、特別是衛(wèi)生的制度化進(jìn)程中受到關(guān)注的，是1919年3月設(shè)立的中央防疫處的活動(dòng)。中央防疫處是1917-1918年在應(yīng)對(duì)以山西省為中心的肺鼠疫流行時(shí)建立的。
中央防疫處即使在中央政府處于弱勢(shì)的情況下，也開展了各種各樣的活動(dòng)。借由國際聯(lián)盟的設(shè)立，20世紀(jì)20年代是衛(wèi)生事業(yè)國際化取得進(jìn)展的時(shí)期。中央防疫處以北京政府的統(tǒng)治地區(qū)為中心推動(dòng)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，在因應(yīng)這一國際環(huán)境變化的同時(shí)，致力于全國范圍的衛(wèi)生行政的推進(jìn)。然而，由于中央防疫處終究不過是內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司下設(shè)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，在將衛(wèi)生事業(yè)行政化這一點(diǎn)上仍存在很大困難。是故，1925年5月，在北京成立了公共衛(wèi)生事務(wù)所，以圖促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)的行政化。
民國初年的衛(wèi)生行政
辛亥革命以后，1912年1月，南京臨時(shí)政府中設(shè)置了內(nèi)務(wù)部（總長(zhǎng)程德全），與民治局、警務(wù)局、疆理局、土木局一道，下設(shè)了衛(wèi)生局，林文慶為第一任局長(zhǎng)。林文慶，1869年生于新加坡，畢業(yè)于愛丁堡大學(xué)醫(yī)學(xué)系。是立法評(píng)議會(huì)的中國人議員，并于1911年就任針對(duì)肺鼠疫而設(shè)立的京師臨時(shí)防疫事務(wù)局的醫(yī)官長(zhǎng)。其后，袁世凱就任大總統(tǒng)，在北京組建政府，內(nèi)務(wù)部（總長(zhǎng)趙秉鈞）下屬的局改為司，與民政司、職方司、警政司、土木司、禮俗司、典禮司并列，設(shè)立了衛(wèi)生司，衛(wèi)生司司長(zhǎng)由伍晟擔(dān)任（1912年6月至1913年12月）。但是，內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司于1913年12月暫時(shí)被廢止，在所謂的“新約法”時(shí)期，其工作由考續(xù)司承接。袁世凱死后，1916年11月，在“臨時(shí)約法”的體制之下，復(fù)置衛(wèi)生司，唐堯就任衛(wèi)生司司長(zhǎng)，自1917年1月起由劉道仁（舉人，曾赴日本留學(xué)，擔(dān)任過民政部郎中、資政院議員，民國時(shí)期，曾任宜昌監(jiān)督等職）就任衛(wèi)生司司長(zhǎng)，直至1920年12月。
民國初年也是企圖全面引入近代西洋醫(yī)學(xué)的時(shí)期。1912年7月，袁世凱政府確定了日本模式的教育改革的具體內(nèi)容，進(jìn)行了學(xué)制改革，雖然在大學(xué)的教育課程里設(shè)有醫(yī)學(xué)和藥學(xué)，卻不包含中醫(yī)。中醫(yī)的醫(yī)師團(tuán)體上海神州醫(yī)藥總會(huì)的余伯陶（1868-1922，江蘇省嘉定縣人，1902年設(shè)立上海醫(yī)學(xué)會(huì)，以圖振興中國醫(yī)學(xué)，辛亥革命以后，設(shè)立了神州醫(yī)藥總會(huì)）等人，對(duì)此極力反對(duì)，1913年11月，組織醫(yī)藥救亡請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)前赴北京，要求振興中國醫(yī)學(xué)，設(shè)立中國醫(yī)學(xué)、藥學(xué)的專門學(xué)校，為教育總長(zhǎng)汪大燮所拒絕。在近代西洋醫(yī)學(xué)決定性的影響力不斷擴(kuò)大之時(shí)，中國醫(yī)學(xué)也不得不做出各種應(yīng)對(duì)。近代西洋醫(yī)學(xué)能有如此大的影響力的理由之一，是中國醫(yī)學(xué)對(duì)于傳染病并沒能提供有效的治療方法。在19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)中葉的近一個(gè)世紀(jì)中，以王孟英的《溫?zé)峤?jīng)緯》（1852），雷豐的《時(shí)病論》（1882）等130多種有關(guān)“溫病”的著作為主，出版了很多關(guān)于傳染病的醫(yī)學(xué)書籍。而且，出現(xiàn)了嘗試把中國醫(yī)學(xué)與近代西洋醫(yī)學(xué)相匯通的醫(yī)師。1892年出版的唐容川（宗海）的《中西匯通醫(yī)經(jīng)精義》就是其代表作。并且，開展了建立中醫(yī)師組織的活動(dòng)，1906年，在上海成立了上海醫(yī)務(wù)總會(huì)，在廣東成立了醫(yī)學(xué)求益社，并在各地相繼創(chuàng)辦了《國醫(yī)公報(bào)》（南京）、《醫(yī)界春秋》（上海）、《三三醫(yī)報(bào)》（杭州）、《醫(yī)學(xué)雜志》（山西）、《醫(yī)林一諤》（廣州）等刊物。
當(dāng)時(shí)，軍隊(duì)成了引入近代西洋醫(yī)學(xué)及衛(wèi)生學(xué)的一個(gè)窗口。1912年9月，陸軍部以清末在天津設(shè)立的陸軍軍醫(yī)學(xué)校為基礎(chǔ)，制定了《軍醫(yī)學(xué)校條例》，在軍醫(yī)學(xué)校內(nèi)設(shè)普通科、本科、研究科，規(guī)定從中學(xué)畢業(yè)生及其同等學(xué)力者中選拔普通科學(xué)生，醫(yī)學(xué)學(xué)制4年，藥學(xué)學(xué)制3年（第十一條、第十七條）?！蛾戃娷娽t(yī)學(xué)校教育綱領(lǐng)》規(guī)定，陸軍軍醫(yī)學(xué)校授課使用國語，而普通科的參考書，則用日語書籍（以德語書為補(bǔ)充）（第三條），就此不難看到日本的影響。在此期間，1913年12月2日，陸軍部公布了《陸軍軍醫(yī)規(guī)則》，當(dāng)月15日，公布了《陸軍傳染病預(yù)防規(guī)則》?！蛾戃妭魅静☆A(yù)防規(guī)則》是中國最早的傳染病預(yù)防法規(guī)，將霍亂、痢疾、傷寒、天花、斑疹傷寒、黃熱病、猩紅熱、白喉、鼠疫及陸軍總長(zhǎng)特別規(guī)定的疾病列為傳染?。ǖ谝粭l），規(guī)定了陸軍部隊(duì)中發(fā)生傳染病時(shí)的聯(lián)絡(luò)體制及應(yīng)對(duì)方法。該法規(guī)共33條，基本是日本陸軍所遵行的《陸軍傳染病預(yù)防規(guī)則》的照搬，只是對(duì)順序進(jìn)行了若干調(diào)整，并刪除了將在臺(tái)灣、樺太（當(dāng)時(shí)被日本占領(lǐng)的薩哈林南部——譯者注）等地也通行的本規(guī)則的條文。
日本的衛(wèi)生行政制度對(duì)清末至民初的衛(wèi)生制度化產(chǎn)生了巨大影響，這應(yīng)該與以下諸方面的因素有關(guān)。首先是中國的衛(wèi)生制度化受到了占領(lǐng)行政的影響，同時(shí)，許多中國留學(xué)生在日本的醫(yī)學(xué)學(xué)校學(xué)成后歸國，以及有很多日本醫(yī)師、技術(shù)人員曾在中國的醫(yī)學(xué)學(xué)校執(zhí)教。清末，軍醫(yī)平賀精次郎在北洋軍醫(yī)學(xué)堂就任總教習(xí)一事，即充分體現(xiàn)了日本在這方面的影響力。平賀的就任是因?yàn)樵绖P的兒子在感染霍亂時(shí)，曾在日本駐屯軍醫(yī)院里接受過平賀的治療，故袁世凱在計(jì)劃籌建軍醫(yī)學(xué)堂時(shí)，就任用平賀為北洋衛(wèi)生顧問兼軍醫(yī)學(xué)堂總教習(xí)。此后，北洋軍醫(yī)學(xué)堂由候補(bǔ)道臺(tái)徐華清任總辦，共招收了40名學(xué)生。
另外，關(guān)于醫(yī)學(xué)校，1912年10月建立了國立北京醫(yī)學(xué)專門學(xué)校。該學(xué)校的前身是1903年設(shè)立的醫(yī)學(xué)實(shí)業(yè)館（1907年曾一度停辦）。關(guān)于醫(yī)學(xué)實(shí)業(yè)館，參見克羅伊查（1994），第75頁。此時(shí)前后，教育部制定了《醫(yī)學(xué)專門學(xué)校規(guī)程》和《藥學(xué)專門學(xué)校規(guī)程》。1914年8月，國立北京醫(yī)學(xué)專門學(xué)校還設(shè)立了產(chǎn)婆養(yǎng)成所（1914年有24人入所）。該學(xué)校的教員曾經(jīng)多次赴日本進(jìn)行考察。
1916年3月12日，《傳染病預(yù)防條例》公布。該條例是除去前面提到的《陸軍傳染病預(yù)防規(guī)則》以外中國最早的全國性有關(guān)傳染病的法令。其要點(diǎn)如下。首先，將霍亂、痢疾、傷寒、天花、斑疹傷寒、猩紅熱、白喉、鼠疫八種疾病列為傳染?。ǖ谝粭l），地方行政長(zhǎng)官認(rèn)為有預(yù)防傳染病之必要時(shí)，可對(duì)一定區(qū)域的居民實(shí)施清潔法和消毒法，對(duì)已經(jīng)實(shí)行自治的地方，由自治區(qū)實(shí)行之（第二條）。當(dāng)傳染病流行或有流行之虞時(shí)，須設(shè)置檢疫委員，使其擔(dān)任檢疫、預(yù)防之事，并執(zhí)行船只和車輛的檢疫。乘客等凡有患病之疑，可對(duì)乘客處以一定時(shí)日的拘留。地方長(zhǎng)官認(rèn)為有預(yù)防傳染病之必要時(shí)，可以采取以下措施：①進(jìn)行健康診斷以及尸體檢查；②封鎖特定地區(qū)的交通；③禁止或限制包括演劇在內(nèi)的集會(huì)；④對(duì)衣服等可能傳播病毒之物品的使用、移動(dòng)等進(jìn)行限制，或銷毀之；⑤禁止販賣及授受可能成為傳染病毒媒介的食品，或銷毀之；⑥對(duì)船只、列車和工廠等人多聚集之處，采取相應(yīng)的必要措施；⑦實(shí)行清潔方法和消毒方法時(shí)，對(duì)自來水源及井泉、溝渠、河道、廁所、污物及渣滓堆積場(chǎng)進(jìn)行相應(yīng)的處置；⑧在一定期限內(nèi)，禁止捕魚、游泳等事；⑨在一定區(qū)域內(nèi)的除鼠，建筑物因傳染病毒之污染，難于施行消毒方法時(shí)，地方長(zhǎng)官可以進(jìn)行特別處理（對(duì)其損失進(jìn)行一定的補(bǔ)償）（第五條）。并且，醫(yī)師如對(duì)傳染病患者進(jìn)行診斷或?qū)κw進(jìn)行檢查，須在12小時(shí)以內(nèi)將情況報(bào)告給官署（第七條）。另外，對(duì)傳染病患者的隔離、尸體的埋葬等事項(xiàng)皆有詳細(xì)規(guī)定。經(jīng)費(fèi)從自治經(jīng)費(fèi)中支出，并由國庫撥給一定的補(bǔ)助（第十七條）。還規(guī)定了對(duì)于來自海外的車船，須實(shí)施檢疫（第二十二條）。
如上所述，《傳染病預(yù)防條例》的規(guī)定，雖然詳細(xì)而具體，不過幾乎是原封不動(dòng)地照搬了日本的《傳染病預(yù)防法》（1897年4月1日制定，5月1日實(shí)行，法律第三六號(hào)，1905年修改，法律第五六號(hào)）。如《傳染病預(yù)防條例》第二條是將《傳染病預(yù)防法》第五條“對(duì)有傳染病患者的房屋以及其他被傳染病毒所污染或者被懷疑污染了的房屋，必須依照醫(yī)師或者有關(guān)官員的指示進(jìn)行清潔和消毒”之規(guī)定的翻譯。規(guī)定了具體應(yīng)對(duì)措施的《傳染病預(yù)防條例》第五條也與《傳染病預(yù)防法》第十九條基本相同。值得注意的是《傳染病預(yù)防條例》第二十三條“地方自治之籌辦尚未完竣以前，本條令所定屬于自治區(qū)辦理事項(xiàng)，得由地方行政長(zhǎng)官會(huì)同公正紳士行之。其經(jīng)費(fèi)得以地方原有之公款、公產(chǎn)或公益捐中撥充，如有不足，由國庫支出之”的條文。該條文是將《傳染病預(yù)防法》第二十三條所規(guī)定的傳染病對(duì)策的權(quán)限移交給地方，改由“地方自治”或“公正紳士”來執(zhí)行。這與20世紀(jì)初中國對(duì)傳染病的防治在很大程度上依靠于會(huì)館、公所或自治會(huì)、商會(huì)的活動(dòng)是相對(duì)應(yīng)的。其經(jīng)費(fèi)也如第十七條所規(guī)定的，“已辦自治地方……由自治經(jīng)費(fèi)中支出之”，表明了來自這些團(tuán)體的資金的重要性。
中央防疫處的設(shè)立
民國初年，設(shè)置內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司、制定有關(guān)衛(wèi)生的法令等衛(wèi)生制度化的舉措得到了推進(jìn)。但是，在中央政府的統(tǒng)治處于弱勢(shì)的情況下，內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司作為全國性的行政機(jī)構(gòu)，其作用并沒有得到充分發(fā)揮。其中，值得注目的是1919年3月設(shè)立于北京的中央防疫處的活動(dòng)。
中央防疫處是自1917年10月開始在山西、綏遠(yuǎn)一帶流行肺鼠疫，約16000人受害的情況下，由內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)錢能訓(xùn)于1918年6月批準(zhǔn)、1919年3月設(shè)立的。處長(zhǎng)由內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司司長(zhǎng)劉道仁擔(dān)任，副處長(zhǎng)為北京市隔離醫(yī)院院長(zhǎng)嚴(yán)智鐘（1889年生于北京，是天津著名教育家嚴(yán)修之子。1904年開始留學(xué)日本，東京帝國大學(xué)醫(yī)學(xué)部畢業(yè)，醫(yī)學(xué)博士，1915-1917年曾在日本的傳染病研究所任研究員）。
山西省肺鼠疫的流行，發(fā)生在1917年10月閻錫山發(fā)表《六政宣言》之時(shí)。在《六政宣言》中，閻宣布要推進(jìn)水利、蠶桑、種樹等“興利”事業(yè)，以及吸食鴉片、纏足、剪發(fā)等“除弊”事業(yè)，表現(xiàn)出了對(duì)社會(huì)事業(yè)積極的姿態(tài)。閻錫山于1918年1月設(shè)立山西全省防疫總局，在北部設(shè)置了防疫分局及防疫分站，從美國招聘了Young（C.W.Young）及楊懷德等華人醫(yī)師，積極地開展了肺鼠疫的防治措施。這時(shí)，在Young的建議下，山西提出了預(yù)防為主的方針，制定了“隔離法”，實(shí)施了對(duì)肺鼠疫患者的隔離，并制定了《防疫法》、《防疫須知》等規(guī)章制度。
1918年4月，在太原召開了防疫克竣大會(huì)，會(huì)議認(rèn)為，1918年1月至4月在山西北部28縣流行的肺鼠疫未蔓延至南部就平息了，且死者不多，可見以預(yù)防為主的隔離措施是防治肺鼠疫的有效對(duì)策，故此次肺鼠疫的防治，是防疫上一個(gè)成功的事例。閻錫山于1919年4月設(shè)立中醫(yī)改進(jìn)研究會(huì)，集中了中醫(yī)專家，吸取西醫(yī)的優(yōu)勢(shì)展開研究，并對(duì)中醫(yī)進(jìn)行了改革，關(guān)于山西省的醫(yī)療、衛(wèi)生事業(yè)以及中醫(yī)改進(jìn)研究會(huì)，并且，“中西結(jié)合”被認(rèn)為是中國醫(yī)學(xué)的“科學(xué)化”。為了將之作為系統(tǒng)的科學(xué)并普及于民，建立了山西醫(yī)院（同時(shí)設(shè)立了精神病人療養(yǎng)所、產(chǎn)科傳習(xí)所和產(chǎn)育研究會(huì)等）。
山西省的衛(wèi)生制度化與統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的改組關(guān)系密切。1922年12月制定的《修改村長(zhǎng)副須知》中規(guī)定，作為“村長(zhǎng)副”的責(zé)任，與水害、雹害、霜害、蝗害、干旱和犯罪等一樣，在傳染病發(fā)生時(shí)，須將情況報(bào)告給官署。還有，“近代西醫(yī)的發(fā)展，很多傳染病的治療藥品被發(fā)明出來，雖然有如血清一樣效果極好的東西，但是因?yàn)猷l(xiāng)村里沒有醫(yī)院，所以現(xiàn)在并不能隨心所欲地使用”，故而，“還在傳染病發(fā)生之前進(jìn)行預(yù)防，避免發(fā)生為好。如果傳染病發(fā)生，就要及時(shí)進(jìn)行消毒，防止其感染”。作為具體的消毒方法，列舉了火燒法（燒掉患者的衣物）、水煮法（煮沸患者的衣物、用具）和熏蒸法（患者死亡后，立即將棺材密閉深埋，將患者生活過的住居的門窗密閉，用硫黃或石灰熏蒸）三種方法，用這類方法防止感染，“村長(zhǎng)副”必須在平時(shí)就將這些經(jīng)常對(duì)民眾說明，獲得其理解。如上所述，閻錫山在山西省的政治改革中，明確認(rèn)識(shí)到了衛(wèi)生在行政事業(yè)中的重要性。黃東蘭（1998a）指出，閻錫山的地方制度改革是把日本的町村制作為范例，合并自然村為行政村，把國家的行政支配滲透到社會(huì)的各個(gè)末端的“官治”體制。并認(rèn)為其對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的重視，也是在這種背景下而產(chǎn)生的。
1919年3月，北京的中央防疫處就是在這種試圖實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生制度化的背景下設(shè)立的。為了設(shè)立中央防疫處，財(cái)政部撥款12萬元作為創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)，首任處長(zhǎng)由劉道仁、副處長(zhǎng)由嚴(yán)智鐘擔(dān)任，下設(shè)3個(gè)科，第一科（科長(zhǎng)吳瀛）設(shè)疫務(wù)股、經(jīng)理股，負(fù)責(zé)防疫計(jì)劃和行政管理；第二科（科長(zhǎng)由嚴(yán)智鐘兼任）設(shè)研究股、檢診股，負(fù)責(zé)細(xì)菌學(xué)、免疫學(xué)及臨床的研究；第三科（科長(zhǎng)俞樹芬俞樹芬曾在1911年設(shè)立的京師臨時(shí)防疫事務(wù)局任醫(yī)官。設(shè)血清股、疫苗股、痘苗股，負(fù)責(zé)藥品的制造和保管等工作。中央防疫處的經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部每年撥款12萬元，然因撥款停止，遂探討改由海關(guān)撥付。從這一點(diǎn)來看，中央防疫處所效仿的是1910-1911年以東北肺鼠疫流行為契機(jī)在哈爾濱建立、由伍連德掌管的東北防疫處。
據(jù)推算記錄時(shí)間為1919年的劉道仁和嚴(yán)智中的備忘錄稱：“哈爾濱防疫局經(jīng)費(fèi)，系在海關(guān)稅項(xiàng)之下動(dòng)支之例謂亦可，即以關(guān)稅或鹽款盈余援辦理。查哈爾濱防疫局因經(jīng)費(fèi)仰給海關(guān)，故向以稅務(wù)司為會(huì)辦，然此等辦法在通商口岸尚無不可，至此次中央防疫處及邊地分所之設(shè)，悉系直隸屬本部，與哈爾濱防疫局情勢(shì)迥異，不能為前例。且不論何項(xiàng)稅收皆國家財(cái)權(quán)所屬，與其由外人提議指撥，似不如請(qǐng)由國務(wù)會(huì)議議決，指定的款、遵照動(dòng)支，較為正當(dāng)?！薄秳⒌廊蕠?yán)智鐘關(guān)于籌辦中央防疫處事宜說帳》（從文章內(nèi)容推斷其時(shí)間為1919年）。但是，既然財(cái)政部已停止撥付，實(shí)際可以充當(dāng)此費(fèi)用的財(cái)源，自然也只有鹽稅及關(guān)稅盈余了。最后，經(jīng)與總稅務(wù)司阿古倫（F.A.Aglen）交涉，議定由外國醫(yī)師和中國醫(yī)師共同組成聯(lián)合委員會(huì)，作為監(jiān)督中央防疫處的機(jī)構(gòu)，從1922年1月開始，由中央防疫處處長(zhǎng)、外國醫(yī)師3人、中國醫(yī)師3人組成“經(jīng)費(fèi)撥款委員會(huì)”，從海關(guān)收入抽出白銀約11萬兩作為經(jīng)常經(jīng)費(fèi)，由該委員會(huì)每月向中央防疫處交付約9000兩。
在開展這些活動(dòng)時(shí)，中央防疫處面臨的最大問題是經(jīng)費(fèi)不足。1924年12月，內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)要求中央防疫處提出削減人員的計(jì)劃。據(jù)1925年1月總務(wù)科的文件，其在制定了設(shè)立處長(zhǎng)化驗(yàn)室、強(qiáng)化對(duì)開業(yè)醫(yī)師的輔助及監(jiān)察、刊行與衛(wèi)生相關(guān)雜志和擴(kuò)充種痘等事業(yè)的計(jì)劃的同時(shí)，也提出了要為削減經(jīng)費(fèi)而進(jìn)行事業(yè)整理。設(shè)立處長(zhǎng)化驗(yàn)室，可以認(rèn)為其目的在于通過藥品的制造和販賣，確保財(cái)源。衛(wèi)生雜志的刊行，是因?yàn)椤叭朔N之強(qiáng)弱，視乎國中之公眾衛(wèi)生能否發(fā)達(dá)，我國近年來戰(zhàn)亂頻仍，財(cái)力凋敝，公眾衛(wèi)生事業(yè)多遺而未舉，人民對(duì)于衛(wèi)生知識(shí)益缺之”，認(rèn)為它無論如何都是必要的。另外，對(duì)于種痘，中央防疫處開始制造痘苗，雖然沒有設(shè)置種痘處，不過用白話的形式宣傳對(duì)牛痘接種的獎(jiǎng)勵(lì)，散發(fā)印刷品來宣傳普及種痘，并在北京的內(nèi)外城選擇若干適當(dāng)?shù)膱?chǎng)所，派遣職員開展種痘活動(dòng)。由此，普通民眾的種痘也成為可能。不過如其所言，經(jīng)費(fèi)的籌措并非易事，在反對(duì)經(jīng)費(fèi)削減的同時(shí)，雖深知種痘的重要性，其事業(yè)卻沒有得到進(jìn)展。中央防疫處作為研究機(jī)關(guān)或者說痘苗的制造開發(fā)機(jī)關(guān)，其作用雖然很大，但問題是，缺乏以種痘處為標(biāo)志的為衛(wèi)生事業(yè)所建立的組織。
這樣，中央防疫處與內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司之間逐漸產(chǎn)生了組織上的問題。中央防疫處于1925年2月給內(nèi)務(wù)部的文件中，就今后的防疫行政計(jì)劃提到：①完善藥品的制造；②調(diào)查傳染病的病原及傳染路徑，但其調(diào)查以學(xué)術(shù)調(diào)查為中心，在與地方政府商談之后實(shí)行；③意欲開展作為衛(wèi)生行政的種痘及各種預(yù)防接種、對(duì)傳染病發(fā)生地區(qū)的調(diào)查等活動(dòng)。但是內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司（當(dāng)時(shí)的司長(zhǎng)是吳貫因）指示：中央防疫處不過是內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司的附屬機(jī)關(guān)，不能與地方長(zhǎng)官進(jìn)行直接交涉，對(duì)傳染病的病原及感染路徑、傳染病統(tǒng)計(jì)的整理也只應(yīng)控制在研究范圍內(nèi)。內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司和中央防疫處的交涉，說明了中央防疫處雖然推進(jìn)了各類衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，但是最后并未能將各類衛(wèi)生事業(yè)作為衛(wèi)生行政推行下去。
衛(wèi)生行政的展開
20世紀(jì)20年代前半期，中央防疫處以多種形式參與了北京的衛(wèi)生事業(yè)，特別是種痘事業(yè)。這里試列舉之。1920年10月，內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司將阜成門內(nèi)大街歷代帝王廟西院的災(zāi)區(qū)兒童臨時(shí)收養(yǎng)所（負(fù)責(zé)人是符鼎什等4人）的種痘工作托付中央防疫處施行。1921年3月，中央防疫處對(duì)游民習(xí)藝所的兒童（約700人）進(jìn)行了檢查和種痘，發(fā)現(xiàn)16名兒童是天花患者，將之送到了京師傳染病醫(yī)院。當(dāng)時(shí)，中央防疫處在內(nèi)務(wù)部衛(wèi)生司的監(jiān)督下，于北京的東四牌樓至東單牌樓一帶以及西四牌樓至西單一帶施行種痘，并計(jì)劃在內(nèi)左二區(qū)的演樂胡同、內(nèi)右一區(qū)的西安門大街實(shí)行種痘。在20世紀(jì)20年代，種痘在北京正日漸普及。特別是在北京市區(qū)，這種傾向更為明顯，其原因之一，即為中央防疫處的活動(dòng)。但是，北京的種痘事業(yè)是由京師警察廳、京師學(xué)務(wù)局、京兆尹公署等官廳及北京青年會(huì)等為中心實(shí)施的，中央防疫處沒有作為行政機(jī)關(guān)發(fā)揮其作用，另外，善堂等團(tuán)體也在種痘事業(yè)中起到了很大的作用。1926年2月，中央防疫處向北京的育嬰堂就派遣人員以低價(jià)（平均每人2角5分）進(jìn)行種痘的問題進(jìn)行了商討。
普及種痘的障礙首先在于資金保障上的困難。中央防疫處向京兆尹公署提出在各縣設(shè)置種痘局，由中央防疫處對(duì)所需人員進(jìn)行培訓(xùn)的提議。但是，京兆尹公署回答說：“敝署亦早有是項(xiàng)擬議，奈各縣連年兵燹，流離失所，瘡痍未復(fù)，財(cái)政困難已達(dá)極點(diǎn)，此時(shí)正供各縣尚無法措解，若再設(shè)立種痘局，經(jīng)費(fèi)勢(shì)難籌集。應(yīng)俟地方元?dú)馍詮?fù)，再行分飭各縣籌設(shè)可也?！?/p>
中央防疫處開展衛(wèi)生事業(yè)的障礙除了資金問題，應(yīng)該還有前面所提到的其未推進(jìn)衛(wèi)生行政。為了解決這個(gè)問題，1925年5月，設(shè)立了北京公共衛(wèi)生事務(wù)所。北京公共衛(wèi)生事務(wù)所是當(dāng)時(shí)的中央防疫處處長(zhǎng)方擎（福建省閩侯縣人，曾在千葉醫(yī)專留學(xué)，后任陸軍部軍醫(yī)司司長(zhǎng)，民國時(shí)期仍留任陸軍部軍醫(yī)司司長(zhǎng)）在京師警察廳的協(xié)助下，在內(nèi)左二區(qū)設(shè)立的。
與北京公共衛(wèi)生事務(wù)所的設(shè)立密切相關(guān)的蘭安生將衛(wèi)生事業(yè)的改革分為一般衛(wèi)生、傳染病的預(yù)防和生命統(tǒng)計(jì)的建設(shè)三個(gè)方面。一般衛(wèi)生包括自來水水質(zhì)的保證和蒼蠅的驅(qū)除，傳染病的防治包括天花的預(yù)防（與警察一同實(shí)行強(qiáng)制種痘），生命統(tǒng)計(jì)的建設(shè)包括出生、死亡及有關(guān)種痘統(tǒng)計(jì)的建設(shè)，助產(chǎn)婦的管理等內(nèi)容。
在這一時(shí)期，中央防疫處于1925年5月，委托京師警察廳外右一區(qū)警察署派遣調(diào)查員幫助進(jìn)行挨戶檢查及與各派出所聯(lián)絡(luò)。此次調(diào)查的目的在于消滅北京的蚊蠅。京師警察廳將內(nèi)右四區(qū)作為“內(nèi)城試辦區(qū)域”，幫助中央防疫處進(jìn)行了調(diào)查。挨戶檢查將姓名、年齡、性別、識(shí)字程度、職業(yè)、是否喂養(yǎng)牲畜、廁所（公用還是私用，有無地坑、盆桶等防蠅設(shè)備）、飲用水（水井是公用、私用，或自來水）和垃圾的處理方法及經(jīng)濟(jì)狀態(tài)（分別以“富”、“小康”、“貧”、“極貧”記載）等作為調(diào)查對(duì)象。當(dāng)時(shí)分發(fā)的《調(diào)查蒼蠅報(bào)告》中說：“若無蒼蠅，每年患病者及死者可減大半……茲先從事北京蒼蠅之生活繁殖之實(shí)況，然后再進(jìn)一步研究滅絕之法。惟調(diào)查期間內(nèi)，務(wù)望各住戶多方輔助，俾調(diào)查員得有研究之便利，則功德無量矣?！?/p>
由于統(tǒng)治機(jī)構(gòu)對(duì)居民的人口資料缺乏掌握等，20世紀(jì)初以來，近代中國的衛(wèi)生的制度化是以清道為中心的。而進(jìn)入20年代，開始實(shí)施挨戶檢查，衛(wèi)生行政也逐漸介入個(gè)人的生活領(lǐng)域。北京公共衛(wèi)生事務(wù)所衛(wèi)生科在進(jìn)行清道、公共廁所的管理、飲用水的檢查、食品販賣的管理等工作的同時(shí)，實(shí)施了挨戶檢查。在挨戶檢查中，例如對(duì)內(nèi)左二區(qū)的九、十四至十六段的各住戶，共1760戶進(jìn)行了調(diào)查，將屋外及屋內(nèi)的衛(wèi)生狀況分成“穢”、“中等”和“潔”三個(gè)等級(jí)，1925年8月的調(diào)查結(jié)果如下。屋外：“穢”（174）、“中等”（911）、“潔”（674），屋內(nèi)：“穢”（266）、“中等”（732）、“潔”（719）。
由上可知，北京公共衛(wèi)生事務(wù)所的活動(dòng)是中央防疫處的活動(dòng)進(jìn)一步延展，是以衛(wèi)生事業(yè)的行政化為指向的。聯(lián)合警察機(jī)構(gòu)，開展了包括挨戶檢查在內(nèi)的衛(wèi)生事業(yè)，展現(xiàn)了衛(wèi)生制度化的進(jìn)展。并且這時(shí)開始更多地使用“公共衛(wèi)生”而非“公眾衛(wèi)生”一詞，代表著在北京公共衛(wèi)生事務(wù)所的活動(dòng)（包括協(xié)和醫(yī)科大學(xué)參與的項(xiàng)目）中，日本影響力的下降。
當(dāng)然，不能用北京的這些狀況去概括中國全部，而應(yīng)該把北京的事例作為衛(wèi)生制度化取得進(jìn)展的一個(gè)案例。不過也不容否認(rèn)，在20世紀(jì)20年代，在全國各個(gè)地方，衛(wèi)生的制度化也出現(xiàn)了一定的進(jìn)展。
奉天也在辛亥革命以后制定了有關(guān)衛(wèi)生的法規(guī)。其《管理衛(wèi)生章程》由清潔、保健、醫(yī)療3項(xiàng)15條構(gòu)成。清潔方面，規(guī)定須在各級(jí)警察長(zhǎng)官的管理下，對(duì)道路、溝渠、住宅、水井進(jìn)行清掃（第一至第五條）。保健方面，規(guī)定同樣在各級(jí)警察長(zhǎng)官的管理下，開展對(duì)傳染病的預(yù)防及平時(shí)的檢查（第六至第八條）。醫(yī)療方面，在警察長(zhǎng)官的監(jiān)管下，開展對(duì)妓女的管理、種痘及戒煙（第九至第十一條）等工作。并規(guī)定，如有違反，予以罰款等（第十二至第十四條）。該章程第十條第四項(xiàng)中規(guī)定了麻風(fēng)病患者在醫(yī)院進(jìn)行治療；第十一條第一項(xiàng)規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)種痘及對(duì)接種人數(shù)的調(diào)查。另外，關(guān)于對(duì)妓女的管理，頒布了《稽察樂戶妓女章程》，規(guī)定了警察對(duì)妓女進(jìn)行管理（經(jīng)警察許可方可營業(yè)，呈報(bào)女子的姓名、年齡、籍貫和父母等的信息，檢診等）?！豆芾硇l(wèi)生章程》、《稽查樂戶妓女章程》（《奉天省各種章程》，出版年等無，東洋文庫藏）。
1923年8月，張作霖政府開設(shè)奉天市政公所，將衛(wèi)生事務(wù)由警察廳移交給市政公所。奉天引入市政制度是在袁世凱死后，隨著各地“地方自治”制度的復(fù)興，在1916年就開始策劃，但因資金不足而未能實(shí)行。在王永江于1922年出任奉天省長(zhǎng)后，引入市政制度開始具體實(shí)行。征收房捐及藥品登記科、醫(yī)師開業(yè)登記科、藥商營業(yè)登記科、藥劑師許可登記科、醫(yī)師許可登記科等有關(guān)醫(yī)療及衛(wèi)生方面的新稅以作為市政公署的經(jīng)費(fèi)，市政公所內(nèi)設(shè)的衛(wèi)生課的職權(quán)范圍包括街道的清掃、公立市場(chǎng)等的管理、檢疫所及傳染病醫(yī)院的設(shè)立、醫(yī)師及藥店的管理、戶籍調(diào)查等方面。在市制實(shí)施的過程中，衛(wèi)生的制度化被作為行政事務(wù)而置于重要位置。
本文摘錄自《鼠疫與近代中國——衛(wèi)生的制度化和社會(huì)變遷》，[日]飯島涉 著，樸彥/余新忠/姜濱 譯。社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年4月。
鄂公網(wǎng)安備 42010302001612號(hào) 