晚清幕府的生成與運作

晚清時期，由幕而官是一條仕宦的捷徑，許多名臣起家幕僚。人才成群地來，成群地成為能員干吏，說明晚清幕府不僅匯聚人才，而且作育人才，是人才淵藪。其之所以能夠如此，一方面是賢賢，繼承傳統(tǒng)幕府的制度精神；另一方面是代官出治，與時俱進地進行制度創(chuàng)新，因此成為中國幕府制度的中間形態(tài)。

幕府：非正式的用人制度

哈耶克說：“人類賴以取得成就的許多制度乃是在心智未加設(shè)計和指導(dǎo)的情況下逐漸形成并正在發(fā)揮作用的”，又說制度“實實在在是人之行動的結(jié)果，而非人之設(shè)計的結(jié)果”。中國的幕府制度就是如此。它的出現(xiàn)并非刻意為之，也非一蹴而就，而是積之以漸，逐步形成完善的。據(jù)《冊府元龜·幕府部總序》記載：“《周禮》六官六軍并有吏屬，大則命于朝廷，次則皆自辟除。春秋諸國有軍司馬尉侯之職，而未有‘幕府’之名。戰(zhàn)國之際，始謂將帥所治為‘幕府’?！笨梢?，幕府古已有之，至遲在周代就出現(xiàn)了，但到戰(zhàn)國時期始有“幕府”之名，指的是出征或戍邊將帥的治所。由于有些將帥后來進入政府機構(gòu)中，便把軍營中自主用人、運籌帷幄的做法也帶進去，遂流傳開來，幕府逐漸變成一種用人制度。

近人黃濬說“古人凡當一方面者，無不妙選幕僚，其作用有二：一則如今所謂專家治事，一則羅致有聲名氣節(jié)能力人才，資其見識以救匡疏失，豐其俸養(yǎng)，勿使去而為患”，就是說的幕府制度化后的兩種表現(xiàn)。術(shù)有分工、專業(yè)指導(dǎo)符合官僚政治的需要，于是幕府作為中國古代官僚制的補充，被廣泛用來參與政治統(tǒng)治和行政管理。但由于它是基于各級長官的需要而設(shè)立的，不但因人而異，而且因事而異，因時而異，很難統(tǒng)一規(guī)范，所以是一種非正式組織和制度，盡管源遠流長，不可或缺，但從未被列入正式的典章制度里。

晚清幕府：晚清時期的幕府制度創(chuàng)新

中國幕府制度的發(fā)展歷經(jīng)宋元以前時期、明清時期和民國時期三個階段，傳統(tǒng)幕府、明清幕府、晚清幕府和民國幕府四種不同形態(tài)，所體現(xiàn)出來的是一種離異與回歸的否定之否定過程。為什么如此說呢？因為宋元以前時期設(shè)官分職比較粗疏，各級長官要自行配備僚佐，再經(jīng)朝廷認定，所以幕府用人屬于政府行為，處在官僚體制之內(nèi)。明清時期，職官制度較為完備，僚佐是朝廷任命，與各級長官不免有矛盾，加上長官主要是科舉出身，專業(yè)能力較差，須自掏腰包請人幫忙辦事，系個人行為，所以幕府從原來的體制內(nèi)轉(zhuǎn)向體制外。但到晚清時期，內(nèi)憂外患嚴重，地方大員“所辦皆公家之事，所言皆公家之言”，于是晚清幕府作為地方大員對明清幕府的一種制度創(chuàng)新應(yīng)運而生了。

具體來說，最初是道光年間的疆臣陶澍創(chuàng)立晚清幕府的初始形態(tài)。自嘉道年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權(quán)威失墜，這就給地方上具有經(jīng)世意識、意欲有所作為的大員創(chuàng)造了條件。道光時，“鹽、漕、河三事，能文績學(xué)之士皆有論述，而當事之臣采用之，朝廷聽納之，頗有改革”。這個當事之臣即是兩江總督陶澍，他的幕府匯聚了當時的能文績學(xué)之士，為他出謀劃策，使其對鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專為幕主處理瑣碎政務(wù)的明清幕府完全不同，晚清幕府就此發(fā)軔。

左宗棠

接著是經(jīng)左宗棠再建構(gòu)和詮釋幕僚這個古已有之的角色，為之注入新的內(nèi)容。左宗棠曾先后進入湖南巡撫張亮基、駱秉章幕府，他入幕時的身份本應(yīng)是幕友，但在兩位幕主的支持下，他掌握軍權(quán)，對外發(fā)號施令，扮演的是幕僚角色。表現(xiàn)在：第一，左宗棠從不自認幕友，稱自己“介于不紳不幕之間”。第二，根據(jù)清朝的制度規(guī)定，幕友不得在本地作幕，也不能保舉議敘。而左宗棠不僅在本省作幕，還屢次敘功升遷。第三，清代功令嚴禁幕友任意出入官署，交結(jié)其他地方官員，左宗棠則“指畫兵事餉事，自曾文正、胡文忠二公以至湘中一切名將帥，無不直接相商”?？梢?，左宗棠不僅打破清朝對幕友制度的規(guī)定，而且無論從業(yè)幕的資格和要求，還是幕中的作為和表現(xiàn)來看，都不是幕友，而是幕僚。如上所述，其時晚清幕府形態(tài)正在形成過程中，制度平臺已經(jīng)構(gòu)建，如何給這個新平臺注入合適內(nèi)容，無先例可循，也缺乏規(guī)劃設(shè)計，左宗棠的幕府作為和表現(xiàn)為這個平臺提供了恰逢其時的范例和樣板，于是形式和內(nèi)容兼具，晚清幕府形態(tài)逐漸成形。

而太平天國運動持續(xù)十余年也為晚清幕府的推廣流行提供契機。咸豐初年，太平軍席卷東南，清廷竭盡所能，勞師糜餉，無力鎮(zhèn)壓，不得不求助地方。于是陶澍幕府的示范效應(yīng)、傳染效應(yīng)得以發(fā)揮，以曾國藩為首的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設(shè)幕府，網(wǎng)羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國為己任。幕府本來產(chǎn)生于軍營中，唐人顏師古說：“莫府者，以軍幕為義?！睉?zhàn)爭延續(xù)十多年，各大員幕府的規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期不斷得到強化，使得晚清幕府的設(shè)立不僅十分普遍，而且事權(quán)擴張，制度越來越完善。

晚清幕府的制度特點因而得以呈現(xiàn)：1、幕主都是坐鎮(zhèn)一方的省級長官，具有高度用人自主權(quán)，能夠廣開幕府，大肆招賢納士；2、幕府規(guī)模大，職掌廣泛，無所不包，成為專業(yè)化組織；3、幕府人員數(shù)量多，來源多樣，經(jīng)過幕主的保薦，都能獲得正式職銜，可稱作幕僚；4、幕僚受幕主委派辦理各種事務(wù)，但薪水由公費支出，無須幕主自己出錢。就此可以說，晚清幕府制度繼承了傳統(tǒng)幕府制度的特點，但又有新變化，是一種回歸與超越。

辛亥革命以后，中國進入所謂的民主共和時代，但幕府制度并未退出歷史舞臺，依然活躍在民國政壇上，不過換了一副面孔而已。此時的幕府就是各級政府部門下設(shè)的秘書處、機要局等，雖然它們富有現(xiàn)代氣息，是正規(guī)的政府機構(gòu)，但公務(wù)私辦、為一人效勞的本質(zhì)與晚清幕府相同，所以民國幕府實際又是對晚清幕府的一種回歸與超越。

晚清幕府：中國幕府制度的中間形態(tài)

作為一種非正式制度，晚清幕府之興起演變是一個動態(tài)的過程，倘若從短時段來看，系從明清幕府脫胎而來；假如放在歷史的長河里，則不僅上承傳統(tǒng)幕府，下啟民國幕府，而又自成一個新形態(tài)。它在中國幕府制度的離異與回歸過程中承前啟后，繼往開來，起著橋梁和中介作用。那么晚清幕府何以具有這樣的地位與功能呢？

當然與清代社會歷史環(huán)境的變動有關(guān)。從嘉慶、道光年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權(quán)威失墜，這就給地方上具有經(jīng)世意識、意欲有所作為的大員創(chuàng)造了條件。道光時，“鹽、漕、河三事，能文績學(xué)之士皆有論述，而當事之臣采用之，朝廷聽納之，頗有改革”。這個當事之臣即是先后任江蘇巡撫、兩江總督的陶澍，他的幕府匯聚了當時的能文績學(xué)之士，為他出謀劃策，使其對鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專為幕主處理瑣碎政務(wù)的明清幕府完全不同，率先在制度上創(chuàng)新求變，晚清幕府形態(tài)就此發(fā)軔。咸豐初年，太平天國運動爆發(fā)，清廷竭盡所能，勞師糜餉，無力鎮(zhèn)壓，不得不再次求助地方。于是陶澍幕府的示范效應(yīng)、傳染效應(yīng)得以發(fā)揮，以曾國藩為首的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設(shè)幕府，網(wǎng)羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國為己任。隨著這批地方大員接連出任督撫，以及湘軍由清王朝的偏師成為對抗太平天國的勁旅，他們的幕府規(guī)模越來越大，不僅幕府組織日臻完善，而且幕府職能也逐漸擴增。在此過程中，晚清幕府成功脫離明清幕府母體，自成一種幕府形態(tài)。

此時期各種各樣人才的出現(xiàn)，也為晚清幕府提供了用人的便利條件。在清代，通過科舉入仕是讀書人的最好出路。然而從清初到19世紀中葉，人口增加了6倍以上，但是官缺和科舉名額卻變動不大，因而導(dǎo)致了大量的士人不能進入仕途。鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著內(nèi)憂外患的加劇，士林風(fēng)氣出現(xiàn)了一些新變化，不少士人擺脫了傳統(tǒng)教育的束縛，面對現(xiàn)實，留心時政，或研討經(jīng)世之學(xué)，或從事各種社會活動，甚至學(xué)習(xí)和研究西方科技，使自己得到了切實的鍛煉和提高，增長了實際的才干。如左宗棠三應(yīng)會試不售，遂絕意進取，放棄科考，潛心研究地理學(xué)，胸羅古今地圖兵法。他還躬耕于隴畝之中，精研農(nóng)學(xué)，同時對荒政、漕政、鹽政、河工諸務(wù)也頗為究心。薛福成自稱十二三歲時，就“慨然欲為經(jīng)世之學(xué)，以備國家一日之用，乃屏棄一切而專力于是”。咸豐初年，徐壽和華蘅芳結(jié)伴到上海購買各種西方科技書籍和聲、光、化、電器具，回家后，他們“朝夕研究，目驗心得，偶有疑難，互相討論，必求渙然冰釋而后已”。通過學(xué)習(xí)，他們的學(xué)識大增，成為出色的科技專家。正因為社會上出現(xiàn)了這么一批非科舉出身的各式各樣人才，所以當晚清大員開設(shè)幕府，不拘一格降人才時，他們紛紛投效，愿意一展身手，建功立業(yè)。而晚清幕府也就此匯聚人才，成為天下才智之士流趨的中心。

人才要有用武之地，晚清幕府中的局所機構(gòu)就是專為他們施展抱負而搭建的平臺?！熬帧北緛硎乔宄醒氲恼?guī)官僚機構(gòu)，一般負責(zé)某個具體事務(wù)。晚清時期被地方大員從中央借鑒、引入。據(jù)曾國荃在光緒年間考證，“設(shè)局原委，不自近年始，始于道光年間前兩江督臣陶澍?！娕d以后，前湖北巡撫臣胡林翼、前兩江督臣曾國藩，皆師其意而踵行之”。

曾國藩

最典型的莫過于曾國藩，他率湘軍出師東征時，就奏報幕中“設(shè)立八所，條綜眾務(wù)：曰文案所、內(nèi)銀錢所、外銀錢所、軍械所、火器所、偵探所、發(fā)審所、采編所，皆委員司之”。這八所涵蓋財政、軍事、審判、文化等方面，猶如一個小政府，一方面反映軍務(wù)繁雜，涉及方方面面，須設(shè)立專門機構(gòu)各負其責(zé)；另一方面，因為清政府無可指望，曾國藩要自募兵勇，自籌糧餉，自造軍械，只能在幕中大量設(shè)“局”，委派自己的幕僚主持其事。清朝厲行中央集權(quán)，對地方大員的管制很嚴格，不許他們輕舉妄動，自行其是。然而在與太平軍殊死搏斗的緊要關(guān)頭，面對上述明顯的違制之舉，清廷權(quán)衡利弊，唯有做出讓步，予以默認。于是，“局”經(jīng)曾國藩的創(chuàng)造性利用，性質(zhì)發(fā)生了變化，成為晚清幕府的辦事機構(gòu)，從而能夠擺脫朝廷的干預(yù)，自主用人，自行籌餉，自辦各種事務(wù)。同治末年，李鴻章致函沈葆楨就說“近世非疆吏不能治軍辦事，惟所欲為”。清廷下放的權(quán)力和破例之舉，大大提高了督撫辦事的自主性、機動性、靈活性，使他們?yōu)樗麨?，既插手軍政事?wù)，又總攬洋務(wù)新政，辦了許多本屬于朝廷的事，幕府事權(quán)蓬勃擴張。

這蓬勃擴張的事權(quán)承擔省級政府職能，彌補了督撫衙署之不足，不僅使督撫能夠依托其幕府，有更多作為，而且完善了省級政權(quán)建置。清代總督、巡撫在康雍乾時期完成地方官制化，成為省級最高行政長官。然而，仍保留歷史上臨時差遣的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，清代經(jīng)制之官用印，印是正方形形狀；臨時差遣之官用關(guān)防，為長方形。督撫的印信就用長方形關(guān)防。其二，正因為是臨時性質(zhì)，督撫為獨任官，下不設(shè)屬官，也沒有輔佐機構(gòu)，可謂“一人政府”。局所成為晚清幕府的辦事機構(gòu)后，督撫就利用它們管轄地方，實施治理。梁啟超一針見血地指出：“同治中興之役，胡、曾、左諸公，以封疆吏任練兵籌餉之事，因本省之屬員，才不足用，必須調(diào)用平日親信之人，而實缺各官，又不能舉而易之也，于是乎廣設(shè)諸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不設(shè)專局以辦之。下至各府州縣，皆有分局，故當軍興之時，全省之脈絡(luò)，系于各局?！笨梢?，局所彌補了督撫衙門無下屬機構(gòu)的缺陷，打通全省之脈絡(luò)，所以督撫幕府實際就是省級機關(guān)，行使省級政權(quán)的職責(zé)。但這個省級機關(guān)是非正式的，清廷認為其機構(gòu)過多影響其稅收，而且還無法掌控，三申五令要求督撫裁撤局所。然“全省之脈絡(luò)，系于各局”，幕府局所已成為督撫處理地方事務(wù)的重要機構(gòu)，牽涉方方面面，因此他們陽奉陰違，聽之藐藐，不僅不裁撤，還越設(shè)越多。清廷沒有辦法，只能聽任它們的存在，最終趁預(yù)備立憲外省官制改革之機，將它們從體制外納入體制內(nèi)，改幕府為幕職，分科治事。這樣，省級機關(guān)才正式成為地方省級政府構(gòu)成的一部分，并為后來民國歷屆政府所沿用。

據(jù)上不難看出，晚清幕府制度是在近代中國面臨千古未有之變局時，從地方大員幕府中應(yīng)運而生的一種制度創(chuàng)新，既非憑空出現(xiàn)，亦非人為設(shè)計，而是淵源有自，經(jīng)歷了一個形成和完善的過程。從制度沿革來說，它上濫觴于明清幕府，下流播至民國幕府，在中國幕府制度的離異與回歸過程中起著承上啟下、繼往開來的樞紐作用，是中國幕府制度發(fā)展史上的一個重要轉(zhuǎn)捩點。就制度的運行而言，晚清幕府在危難逼來、清朝中央政府反應(yīng)緩慢時顯示出其靈活機動、富有彈性的一面，匯聚人才，條綜眾務(wù)，充當了應(yīng)急機制，擔負起本該由國家承擔的社會管理、安全保障和對外交往職能。由此發(fā)端，事務(wù)越來越多，權(quán)限越來越大，儼然地方權(quán)力中樞，不僅使清代地方官僚政治的骨架隨之發(fā)生變化，而且其所經(jīng)辦的于古無征事業(yè)也給當時的中國帶來了新氣象、新局面，對晚清的政治、經(jīng)濟、文化和社會各方面都產(chǎn)生了深遠而廣泛的影響。