近日，圍繞著席卷全球的疫情，弗朗西斯·福山在《大西洋月刊》刊文指出，不同國(guó)家的不同抗議模式，不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為democracy和autocracy的政體二分法，面對(duì)危機(jī)的“國(guó)家能力”可能是更重要的考量要素。本文中譯版首發(fā)于“法意讀書”。
今年1月，當(dāng)席卷全球的新型冠狀病毒流感在中國(guó)爆發(fā)時(shí)，許多人認(rèn)為中國(guó)的體制阻礙了關(guān)于疫情嚴(yán)重性的信息傳播。但現(xiàn)在的情況對(duì)民主政府來(lái)說(shuō)不那么樂(lè)觀了。歐洲現(xiàn)在面臨著比中國(guó)更大的疾病負(fù)擔(dān)，僅意大利一國(guó)的死亡人數(shù)就超過(guò)了中國(guó)官方報(bào)告的死亡人數(shù)，然而意大利人口只有中國(guó)的二十分之一。事實(shí)證明，許多民主國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人都感受到類似的壓力，他們想要淡化疫情的危險(xiǎn)，無(wú)論是為了避免損害經(jīng)濟(jì)，還是為了保護(hù)自己的個(gè)人利益。巴西總統(tǒng)博爾索納羅(Jair Bolsonaro)和墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾(Lopez Obrador)是這樣，美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普(Donald Trump)也是如此。
這就解釋了為什么美國(guó)在準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)疫情沖擊的過(guò)程中損失了兩個(gè)月的時(shí)間，造成了測(cè)試設(shè)備和醫(yī)療用品的持續(xù)短缺。與此同時(shí)，中國(guó)官方報(bào)告的新病例數(shù)量正在趨于平穩(wěn)。據(jù)報(bào)道，在英國(guó)的中國(guó)學(xué)生對(duì)鮑里斯·約翰遜政府采取的寬松政策感到震驚。
大流行消退后，也許我們將不得不放棄簡(jiǎn)單的二分法。判斷國(guó)家是否有效應(yīng)對(duì)危機(jī)的分割線，不應(yīng)簡(jiǎn)單地將autocracy置于一邊，而將democracy政體置于另一邊。相反，將會(huì)出現(xiàn)一些高效的autocrcy政體，與另外一些帶來(lái)災(zāi)難性后果的autocracy政體。民主國(guó)家之間也會(huì)面臨類似的差異（盡管可能較?。?。政府績(jī)效的關(guān)鍵決定因素將不是政體的類型，而是國(guó)家的能力，尤其是對(duì)政府的信任。
所有的政治制度都需要將自由裁量權(quán)下放給行政部門，尤其是在危機(jī)時(shí)期。任何一套現(xiàn)有的法律或規(guī)則都不可能預(yù)見(jiàn)到各國(guó)將面臨的一切快速變化的新情況。在這樣的情況下，上層人士的能力和他們的判斷，將決定最終的結(jié)果。
在將權(quán)力下放給行政部門的過(guò)程中，信任是決定一個(gè)社會(huì)命運(yùn)的最重要的因素。在民主體制下，公民必須相信行政部門知道自己在做什么。但不幸的是，這種信任正是美國(guó)今天所缺少的。
存在一種普遍的誤解，認(rèn)為自由民主國(guó)家必然有弱勢(shì)的政府，因?yàn)樗鼈儽仨氉鹬孛癖姷倪x擇和法律程序。但是，所有現(xiàn)代政府都有一個(gè)強(qiáng)大的行政部門，因?yàn)樗鼈冃枰粋€(gè)強(qiáng)大、有效地現(xiàn)代化國(guó)家，在必要時(shí)能夠集中部署權(quán)力，以保護(hù)社區(qū)、維持公共秩序和提供必要的公共服務(wù)。
自由民主政權(quán)與威權(quán)主義政權(quán)的區(qū)別在于，它平衡了國(guó)家權(quán)力與約束機(jī)制（即法治和民主問(wèn)責(zé)制）之間的關(guān)系。但主要權(quán)力機(jī)構(gòu)（行政部門）和主要約束機(jī)構(gòu)（法院和立法機(jī)關(guān)）之間的平衡點(diǎn)在不同的民主國(guó)家之間、在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上都是不同的。這一點(diǎn)對(duì)美國(guó)與對(duì)其他任何自由民主國(guó)家而言都一樣，盡管美國(guó)的政治文化對(duì)集中的國(guó)家權(quán)力、被神圣化的法律和民主都抱有強(qiáng)烈的不信任。
美國(guó)憲法是在《美國(guó)聯(lián)邦條例》式微的背景下制定的。亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇極力支持“行政權(quán)的活力”(energy in the executive)。他完全理解對(duì)行政權(quán)進(jìn)行強(qiáng)有力的法律和民主約束的必要性。但漢密爾頓也認(rèn)為，在國(guó)家面臨危險(xiǎn)的時(shí)候，法院和國(guó)會(huì)都不可能采取果斷的行動(dòng)。國(guó)家的危險(xiǎn)會(huì)在戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)內(nèi)叛亂時(shí)期出現(xiàn)，也可能產(chǎn)生于不可預(yù)料的新情況，例如我們現(xiàn)在面臨的全球流行病。授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力種類應(yīng)視情況而定，在和平時(shí)期看起來(lái)適當(dāng)?shù)淖龇ǎ幢啬茉趹?zhàn)爭(zhēng)或危機(jī)時(shí)期適用。
因此，憲法第二條確立了行政部門的地位，它的權(quán)力和權(quán)威在建國(guó)后的幾個(gè)世紀(jì)里不斷增長(zhǎng)。
這種增長(zhǎng)是由緊急狀態(tài)下對(duì)強(qiáng)有力的行政的需要推動(dòng)的，例如美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)、兩次世界大戰(zhàn)，以及1908年、1929年和2008年發(fā)生的金融危機(jī)。內(nèi)戰(zhàn)期間，亞伯拉罕·林肯(Abraham Lincoln)動(dòng)員了100萬(wàn)人的軍隊(duì)，盡管聯(lián)邦的人口不足2000萬(wàn)；當(dāng)為歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)提供物資的美國(guó)鐵路陷入絕望的混亂時(shí)，伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)把它們收歸國(guó)有，讓鐵路變成了國(guó)有企業(yè)；富蘭克林·d·羅斯福(Franklin D. Roosevelt)在第二次世界大戰(zhàn)期間繞過(guò)國(guó)會(huì)實(shí)行了租借政策；2008年金融危機(jī)期間，美聯(lián)儲(chǔ)被授予了前所未有的權(quán)力，動(dòng)用數(shù)千億美元支持具有系統(tǒng)性關(guān)鍵作用的金融機(jī)構(gòu)(包括幾家外國(guó)機(jī)構(gòu))，而國(guó)會(huì)幾乎沒(méi)有監(jiān)督這一行動(dòng)?？梢钥闯?，在必要時(shí)，美國(guó)往往能夠產(chǎn)生巨量的國(guó)家權(quán)力。
在拉丁美洲，立法機(jī)關(guān)經(jīng)常授予總統(tǒng)緊急權(quán)力，但這些總統(tǒng)在緊急狀態(tài)結(jié)束后，會(huì)繼續(xù)保留這些權(quán)力并成為獨(dú)裁者。我們今天在匈牙利和菲律賓看到了類似的權(quán)力爭(zhēng)奪。相比之下，一旦危機(jī)過(guò)去，美國(guó)往往會(huì)將權(quán)力交還給社會(huì)。軍隊(duì)在1865年、1918年和1945年迅速?gòu)?fù)員；威爾遜在危機(jī)過(guò)去幾年后將鐵路交還給私人所有；9·11之后，根據(jù)《愛(ài)國(guó)者法案》(Patriot Act)授予行政部門的權(quán)力已逐漸收回。
因此，盡管美國(guó)一開(kāi)始可能行動(dòng)遲緩，但一旦加快速度，它可能就能趕上包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)政府的能力。 由于美國(guó)的國(guó)家權(quán)力是以民主程序合法獲得的，因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它比其他政權(quán)更持久；另一方面，美國(guó)政府可以……汲取和采用來(lái)自公民社會(huì)的思想和信息。此外，盡管聯(lián)邦制瓦解了權(quán)威，但它也為新想法的誕生提供了由50個(gè)州組成的實(shí)驗(yàn)室。在本次疫情中，與陷入困境的聯(lián)邦政府相比，紐約州和加利福尼亞州的州長(zhǎng)們一直愿意更快、更果斷地應(yīng)對(duì)疫情。
民主國(guó)家將緊急權(quán)力下放給行政部門，以應(yīng)對(duì)快速變化的威脅。但是，放權(quán)的意愿和權(quán)力的有效使用取決于一個(gè)前提：信任行政人員將明智和有效地使用這些權(quán)力。這才是美國(guó)現(xiàn)在面臨的一個(gè)大問(wèn)題。
這一信任建立在兩個(gè)基礎(chǔ)上。首先，公民必須相信他們的政府具有專業(yè)知識(shí)、技術(shù)和能力，能夠秉公做出最好的判斷。能力僅僅與政府是否擁有足夠數(shù)量的受過(guò)適當(dāng)培訓(xùn)和技能的人來(lái)執(zhí)行各自的任務(wù)有關(guān)，即從當(dāng)?shù)氐南绬T、警察和衛(wèi)生工作者到政府的執(zhí)行人員，能否在諸如隔離和救助等專業(yè)問(wèn)題上做出更高級(jí)別的決策。2008年，美聯(lián)儲(chǔ) (Federal Reserve)絕對(duì)擁有信任：其主席本·伯南克(Ben Bernanke)曾是一位深入研究大蕭條的學(xué)者。美聯(lián)儲(chǔ)由專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成，而不是由任人唯親的政治家組成。
第二個(gè)基礎(chǔ)是對(duì)高層的信任，在美國(guó)的體系中，也就是對(duì)總統(tǒng)的信任。林肯、威爾遜和羅斯福在各自的危機(jī)中都享有高度的信任。作為戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)，這三位成功以他們自己的身份象征了國(guó)家的斗爭(zhēng)。喬治·w·布什在9·11之后的最初一段時(shí)間也享有這種信任，但隨著他對(duì)伊拉克的入侵，民眾開(kāi)始質(zhì)疑他們通過(guò)《愛(ài)國(guó)者法案》(Patriot Act)授予他的權(quán)力。而今天的美國(guó)則面臨著一場(chǎng)政治信任危機(jī)。特朗普當(dāng)選的基礎(chǔ)是無(wú)論如何都會(huì)支持他的35 - 40%的人口，他們?cè)谶^(guò)去的四年里被灌輸了關(guān)于“深度國(guó)家”（deep state）的陰謀故事，并被教導(dǎo)不去信任那些不積極支持總統(tǒng)的專家。特朗普總統(tǒng)還持續(xù)詆毀和破壞他認(rèn)為敵對(duì)的機(jī)構(gòu)：情報(bào)界、司法部、國(guó)務(wù)院、國(guó)家安全委員會(huì)，甚至國(guó)家海洋和大氣管理局。近年來(lái)，許多行政機(jī)構(gòu)的職業(yè)公務(wù)員不斷減少，一些責(zé)任重大的職位要么落到代理領(lǐng)導(dǎo)手中，要么落到總統(tǒng)的政治盟友手中，比如國(guó)家情報(bào)局代理局長(zhǎng)理查德?格倫內(nèi)爾(Richard Grenell)。黨派人士正在對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行清洗，將個(gè)人忠誠(chéng)置于能力之上。特朗普似乎很有可能將備受信任的美國(guó)國(guó)家過(guò)敏和傳染病研究所(National Institute of Allergy and Infectious Diseases)所長(zhǎng)安東尼·福奇(Anthony Fauci)排擠出局，原因是福奇公開(kāi)反對(duì)特朗普。
以上情況都凸顯了對(duì)第二種信任——總統(tǒng)及其政府班子的信任的挑戰(zhàn)。
特朗普在擔(dān)任總統(tǒng)的三年半時(shí)間里，對(duì)一半以上沒(méi)有投票給他的人，他從未采取任何措施來(lái)建立信任。最近，一位記者問(wèn)他會(huì)對(duì)膽怯的美國(guó)人說(shuō)些什么，這是一個(gè)任何領(lǐng)導(dǎo)人都能輕易回答的簡(jiǎn)單問(wèn)題，但特朗普卻對(duì)這個(gè)問(wèn)題和發(fā)問(wèn)的記者進(jìn)行了激烈的抨擊。
由于特朗普不愿認(rèn)真對(duì)待新型冠狀病毒，許多保守派人士開(kāi)始否認(rèn)我們正處于危機(jī)之中，并堅(jiān)稱，圍繞該病毒的恐慌是民主黨推翻特朗普總統(tǒng)任期的陰謀。特朗普本人在短暫地把自己描繪成一個(gè)“戰(zhàn)時(shí)”總統(tǒng)后，宣布他希望在復(fù)活節(jié)前重新開(kāi)放這個(gè)國(guó)家。他承認(rèn)，選擇這一天不是因?yàn)榱餍胁W(xué)的原因，而是因?yàn)檫@將是一個(gè)“美麗的”的日子，在這一天教堂將十分熱鬧。他可能還在盤算在重新開(kāi)放的那天上演一場(chǎng)全國(guó)性的感恩節(jié)慶典，在他的計(jì)劃里，這種慶典可能會(huì)對(duì)他的連任機(jī)會(huì)產(chǎn)生影響。
特朗普和他的政府引發(fā)的強(qiáng)烈的不信任，以及他們向支持者灌輸?shù)膶?duì)政府的不信任，將產(chǎn)生可怕的后果。民主黨堅(jiān)持要求在周五通過(guò)的2萬(wàn)億美元救助法案中納入使用公司救助基金的透明度要求。但特朗普政府在簽署該法案時(shí)堅(jiān)稱，它不會(huì)受到這一條款的約束，就像它在彈劾程序期間拒絕接受國(guó)會(huì)的監(jiān)督一樣。這將使得任何為了幫助受困企業(yè)或地區(qū)而動(dòng)用的緊急權(quán)力，都將受到事后的質(zhì)疑，并受到任人唯親的指責(zé)。因?yàn)榈侥壳盀橹?，特朗普政府一直?lè)于獎(jiǎng)勵(lì)裙帶關(guān)系。
最后，我不相信我們能夠就哪種政體更有能力在大流行中生存下來(lái)得出普遍性結(jié)論。到目前為止，盡管美國(guó)的表現(xiàn)沒(méi)那么好，但韓國(guó)和德國(guó)等民主國(guó)家在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面取得了相當(dāng)?shù)某晒?。歸根結(jié)底，重要的不是政體類型，而是公民是否信任他們的領(lǐng)導(dǎo)人，以及這些領(lǐng)導(dǎo)人是否領(lǐng)導(dǎo)著一個(gè)稱職而有效的國(guó)家。在這一點(diǎn)上，美國(guó)不斷加深的部落主義（tribalism）讓我們沒(méi)有理由感到樂(lè)觀。
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