興利與牧民：清末勸業(yè)道的失與得

1911年7月10日，慶親王奕劻在新內(nèi)閣會議上振振有詞地演說道：“整理財政、振興實業(yè)二者最為當務(wù)之急”，“今確定為政治方針……將來實業(yè)發(fā)達，財源漸裕，財政自充，則一切政務(wù)經(jīng)費有著，不難次第擴充，蓋事有相成而無相悖也。……本爵上秉圣謨，下采輿論，用是竭其愚慮，定為政綱。凡我同列，諒共此心所望，和衷共濟，策勵進行，則國家之福也”。

愛新覺羅·奕劻

振興實業(yè)被列為朝廷應(yīng)辦最急之務(wù)，并定為政綱在全國實施，可見興利已刻不容緩，成為維護清王朝統(tǒng)治重中之重的舉措，而封疆大吏對振興實業(yè)的見識，則更加印證了興利與國家存亡的密切關(guān)系。云貴總督李經(jīng)羲在奏請朝廷督飭度支部借款辦理云南實業(yè)時就直言：

實邊之計在人，聚人之計在財。無人則邊虛，無財則人散，是故人心離渙，人才消乏，財源枯竭，有一于此，皆足致亡。而外交之侵略，因之而起。實邊聚人之計莫如興實業(yè)。以實業(yè)救滇，治病之本也。實業(yè)注重礦產(chǎn)，尤本中之本也。以之治內(nèi)則人心可結(jié)，人才可練，財源可浚。以之對外，則邦交可固。而皆以礦業(yè)、實業(yè)為之中樞。大辦則滇可存，不辦則滇必亡。

回溯清季直省勸業(yè)道機構(gòu)的淵源、創(chuàng)制、發(fā)展及流變，背后無不與興利辟財密切相關(guān)。

甲午戰(zhàn)后，賠款、練兵、興學等各項開支與日俱增，布政使、糧儲道、鹽法道等財稅機構(gòu)雖千方百計籌款，但依然財不堪用，其職能已難以滿足開辟財源的需要。為使財有可籌，各省督撫紛紛在衙署外增設(shè)農(nóng)工商礦各局，委士紳在局任事，加強對農(nóng)工商礦各業(yè)的倡興和管理。在此過程中，督撫的實業(yè)行政管理權(quán)逐漸擴大，漸有脫離朝廷控制之勢。商部設(shè)立后，清廷對先前賦予督撫興辦農(nóng)工商礦各局，札委員紳在局任事的大權(quán)卻難以收回。而紳商也以不同方式或身份活躍于政商各界，甚至參與實業(yè)行政管理，權(quán)勢日隆，加速了社會結(jié)構(gòu)變動。1907年外官改制，清廷裁撤體制內(nèi)的糧、鹽等道缺，整合體制外的農(nóng)工商礦各局，騰出經(jīng)費，添置勸業(yè)道，目的是建立上下有序的實業(yè)、交通行政管理秩序，統(tǒng)一實業(yè)、交通行政管理權(quán)，規(guī)范和引導紳商的興利行為。

然而，清廷改革的目標與結(jié)果之間存在不小差距。從改制的進程來看，清廷考慮到難以強令各省統(tǒng)一更改官制，打算十五年內(nèi)一律完成。然而財政危機日趨加重，新政和憲政逐漸鋪開，任重時迫，緩不濟急，清廷又改變初意，多次要求各省速設(shè)勸業(yè)道，廣辟財源。但是，各省設(shè)官的進度并沒有如清廷期許的那樣進行。東三省雖被寄望成為改制模范，但總督徐世昌因擁有多項特權(quán)，建制獨具特色，難成各省效法對象；張之洞雖然較早奏設(shè)勸業(yè)道，卻是為了在入軍機之前讓自己的私人得補此缺，以便繼續(xù)遙控湖北實業(yè)、交通行政，并以“人地相宜”為由獲得了外補勸業(yè)道缺的選人權(quán)，后為各省所效仿；直隸、江蘇最令朝廷失望，兩省本應(yīng)按朝廷期望先行先試，但是受人事、經(jīng)費等因素影響，遲遲難產(chǎn)，落在了其他省份的后面?？傮w而言，各省設(shè)官遲速有別，整體進度偏緩，與朝廷期望落差較大，一定程度上影響了中央振興實業(yè)的政令在全國貫徹落實。

就人事和機構(gòu)設(shè)置而言，原農(nóng)工商礦各局辦事人員由督撫札派委任，仰督撫鼻息行事。商部設(shè)立后，試圖通過委各局總辦為商務(wù)議員、路務(wù)議員和礦務(wù)議員的方式收回督撫的用人權(quán)，但幾無成效；清廷設(shè)置勸業(yè)道，擬將勸業(yè)道的任免權(quán)部分收歸中央，但各督撫擁權(quán)自重，往往不拘常格，任用私人。農(nóng)工商部和郵傳部力主收回督撫辟舉勸業(yè)道之權(quán)，又利用二次議改官制的機會，疾呼勸業(yè)道與部直接，紛紛擾擾，但分權(quán)與集權(quán)之爭始終難有定議。在此過程中，農(nóng)工商部費盡周折，雖贏得了內(nèi)簡勸業(yè)道缺的機會，但所保之人也并非優(yōu)勝于督撫所舉之員；吏部也想分羹一杯，但因其權(quán)勢早已式微，唯有望洋興嘆。由于勸業(yè)道多為督撫私人，督撫頻繁調(diào)動使勸業(yè)道經(jīng)常調(diào)任，任滿三年者寥寥無幾，一年甄別、三年俸滿考核之制流于形式。所謂的甄別往往發(fā)生在督撫交接之際，后任督撫甄別前任督撫所保之私人，再換上自己的私人。勸業(yè)道難以久任，官成傳舍，不利于實業(yè)、交通事務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。

各省設(shè)置勸業(yè)公所，實行分科治事，改變了過去農(nóng)工商礦各局“散而無統(tǒng)”“九龍治水”的局面，建立了層次分明、分工明細、權(quán)責清晰的實業(yè)、交通行政管理機構(gòu)。但是由于新式實業(yè)、交通人才匱乏，勸業(yè)公所“均以中外高等、中等實業(yè)或路電等項學堂畢業(yè)之學生及曾辦實業(yè)或交通事務(wù)，確有經(jīng)驗人員”充任的目標難以實現(xiàn)，舊人辦新事變成常態(tài)，人情請托令其難逃冗員充斥的舊弊。

值得注意的是，清廷為節(jié)省費用，將實業(yè)、交通行政合而為一，統(tǒng)由勸業(yè)道管理，但是在勸業(yè)道分科治事問題上，農(nóng)工商部和郵傳部都想占有更多權(quán)力資源，你爭我奪。郵傳部力爭不得，堅持有關(guān)輪、路、郵、電的局所繼續(xù)保留，不愿歸并于勸業(yè)公所，又多次提議在直省添設(shè)交通使或郵傳使，試圖將勸業(yè)道職掌的交通行政抽離出來，紛紛擾擾，直至清廷覆亡也未實現(xiàn)。勸業(yè)道名義上一官擔兩政，但招商、郵政等局所依舊運作，實際上難以插手交通事務(wù)的管理。另外，清廷在改制之初，未全盤理順勸業(yè)道與提學、提法等司道的權(quán)限關(guān)系，致使勸業(yè)行政運作過程中權(quán)限糾葛不休，一定程度上影響了勸業(yè)行政效能，相關(guān)部院不得不再次調(diào)整勸業(yè)道的相關(guān)權(quán)限。

州縣添設(shè)勸業(yè)員改變了過去州縣官不設(shè)專管實業(yè)、交通事務(wù)佐治官的歷史，奠定了中國地方實業(yè)、交通行政的基本格局。清廷準許本地士紳擔任勸業(yè)員，為士紳參與地方實業(yè)、交通行政的管理提供了合法渠道，提高了士紳的社會地位，目的在于借此整合各種社會力量，推動地方實業(yè)和交通的發(fā)展，以補官力之不足。各省勸業(yè)道對紳權(quán)的控馭也較嚴，無論是選任勸業(yè)員，還是監(jiān)督勸業(yè)員日常行政，各省勸業(yè)道均嚴加監(jiān)督和管理，以確保勸業(yè)員受勸業(yè)道的命令節(jié)制和受地方官的監(jiān)督指揮，嚴防紳權(quán)干涉勸業(yè)行政范圍以外之事，始終將紳權(quán)置于官權(quán)的控馭范圍內(nèi)，以使勸業(yè)員有條不紊地督率紳民興利。

1909年10月2日，清朝政府修建的京張鐵路通車典禮上，南口茶會專列入站情景

為了督飭廳州縣官興利，勸業(yè)道還參與廳州縣三年大計考核工作，評估地方振興實業(yè)、推廣交通的成效，獎勤罰懶，以激勵和鞭策廳州縣官。1911年，農(nóng)工商部又制定了府州縣辦理實業(yè)勸懲章程，由勸業(yè)道具體實施，對廳州縣官辦理實業(yè)進行年度考核，使善于實業(yè)發(fā)展的能員干吏獲得督撫的記功，乃至朝廷的嘉獎，于眾多廳州縣官中脫穎而出；拙于實業(yè)發(fā)展的平庸之輩面臨留任、扣補，甚至開缺的危機。這一制度的建立有助于保障上級主管部門有關(guān)振興實業(yè)、發(fā)展交通的政令在地方貫徹落實。

勸業(yè)道管理和規(guī)范紳商“營利”活動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解矛盾糾紛，“終以廣興民業(yè)為主顧”。然而，勸業(yè)道及其屬員中實心任事者鳳毛麟角，敷衍塞責者倒不乏其人，有的甚至與紳富一道玩弄權(quán)術(shù)、營私謀利；加上財政困絀，實業(yè)經(jīng)費難籌，恤商力、體商艱往往成了空頭支票，有的勸業(yè)道甚至鋌而走險，增捐加稅，籌集經(jīng)費。雖然籌辦或經(jīng)營了農(nóng)事試驗場、工藝局、勸工陳列所等官業(yè)，但徒具形式者不在少數(shù)。時人一針見血地指出：提倡實業(yè)，“乃導民興利，非與民爭利之謂也；乃開拓人民未成之利，非攘奪人民固有之利也。今之議富國者，非不知振興實業(yè)為人民生利之源，故各省設(shè)立工藝局、習藝所、農(nóng)務(wù)局、考工廠、勸業(yè)會以及農(nóng)、工、商、路、礦各學堂，以資研究而辟利源。然非由官場所壟斷，即由紳富所把持。而貧苦食力、窮鄉(xiāng)僻壤之民非但未沾實益，反因之愈促生機”，“中國以人滿為患，當為多數(shù)人籌普及之策，不當為少數(shù)人開專利之階”。官商、官民關(guān)系未因興利而根本改善，一定程度上又激化了三者之間的矛盾，甚至反目成仇，以致亂機隱發(fā)。

1911年，清政府推行干路國有政策，執(zhí)意“與民爭利”。權(quán)勢日隆的紳商對清廷“奪利”極為不滿，逐漸背離清廷，普羅大眾更沒有因官方“興利”而受益，反因“興利”而背上了更重的負累。辛亥革命的狂風暴雨使清王朝瞬間棟折而榱崩，難堪重負的勸業(yè)道無力回天。然而，清廷圍繞“興利”與“牧民”而建立的一套直省和地方交通、實業(yè)行政管理體系并沒有因清廷的覆亡而消失，民國各省軍政府雖然各自為制，但建立的實業(yè)、交通行政機構(gòu)無不受清朝勸業(yè)道制的影響。不僅如此，勸業(yè)道的建制和運作還加速了傳統(tǒng)重農(nóng)抑商觀念的嬗變和士農(nóng)工商社會結(jié)構(gòu)的重組，推動了中國社會經(jīng)濟的變遷。

（本文摘自王鴻志著《興利與牧民：清末勸業(yè)道的建制與運作》，社會科學文獻出版社，2022年4月。）