官不修衙：為什么古時的衙門總是破破爛爛？

如果我們有機(jī)會到宋代的城市逛逛，恐怕很難找到一座豪華的衙門，倒是破爛的衙門，在許多地方都可以見到，甚至有些州縣的官衙居然成了危房。

著名的北宋城市風(fēng)情畫長卷《清明上河圖》畫了一百余棟樓宇房屋，包括酒店、商店、茶坊、旅店、寺院、醫(yī)館、民宅等等，最氣派的建筑非“孫羊正店”莫屬，這么多建筑物中，也找不到一棟可以確認(rèn)為官署的豪華建設(shè)，畫中城門口有一個三開間的平房，算是《清明上河圖》長卷唯一畫到的一處政府機(jī)關(guān)——稅務(wù)所，但這個稅務(wù)所看起來也很簡樸，跟普遍平居差不多，比起臨街的酒樓商鋪來，遜色多了。

后來成為南宋都城的杭州，州衙更是破敗不堪，實(shí)在不像是官府辦公的地方。宋神宗熙寧四年（1071），蘇軾到杭州擔(dān)任通判（相當(dāng)于副市長），發(fā)現(xiàn)州衙的屋宇“例皆傾斜，日有覆壓之懼”。杭州曾是五代十國時期吳越國的首府，其時“官屋皆珍材巨木，號稱雄麗”，但入宋之后“百余年間，官司既無力修換，又不忍拆為小屋，風(fēng)雨腐壞，日就頹毀”。地方官只好在這“頹毀”的州衙內(nèi)辦公、生活。蘇軾當(dāng)了三年杭州通判，任期滿另遷他州，期間未能修繕州衙。

十幾年后，即宋哲宗元祐四年（1089），蘇軾又到杭州當(dāng)知州（市長），發(fā)現(xiàn)州衙仍未整修，更加破爛。他在打給朝廷的報(bào)告上說：“到任之日，見使宅樓廡，欹仄罅縫，但用小木橫斜撐住，每過其下，栗然寒心，未嘗敢安步徐行?！碧锰弥菡k公大樓，破落到這個地步，確實(shí)有點(diǎn)匪夷所思。蘇軾問他的同僚，這房子如何住人？同僚“皆云每遇大風(fēng)雨，不敢安寢正堂之上”。

這一年六月，杭州州衙有一處房屋倒塌，壓傷了衙門內(nèi)兩名書吏；八月，州衙的鼓角樓也倒了，“壓死鼓角匠一家四口，內(nèi)有孕婦一人”，自此之后，“不惟官吏家屬，日負(fù)憂恐，至于吏卒往來，無不狼顧”。這衙門再不修繕，實(shí)在是不能夠辦公、居住了。所以元祐四年九月，蘇軾不得不上奏朝廷，請求撥款修繕衙門——準(zhǔn)確地說，是請求朝廷撥給杭州二百道度牒——在宋代，僧尼出家需要獲官方頒發(fā)的度牒認(rèn)證，而度牒是要收費(fèi)的，官方常常通過出售度牒來彌補(bǔ)財(cái)政之不足。蘇軾調(diào)查、計(jì)算了一下，杭州官衙至少有二十七處“皆系大段隳壞，須至修完，共計(jì)使錢四萬余貫”，而要籌集四萬貫錢，需要出售二百道度牒。

蘇軾在給朝廷的報(bào)告上說：“臣非不知破用錢數(shù)浩大，朝廷未必信從，深欲減節(jié)以就約省”，然而，州衙“弊漏之極，不即修完，三五年間，必遂大壞”，到時再大修，就不是四萬余貫錢所能解決的了。所以，蘇軾“伏望圣慈（垂簾聽政的高太后），特出宸斷，盡賜允從。如蒙朝廷體訪得不合如此修完，臣伏欺罔之罪”。但朝廷沒有同意撥款，可能是因?yàn)檫@次修衙的預(yù)算數(shù)目太浩大了，四萬貫錢，折成人民幣，少說也有一兩千萬元。

次年，杭州發(fā)生水災(zāi)，又次生饑荒。蘇軾再次向朝廷申請劃撥二百道度牒。按照蘇軾的打算，這二百道度牒賣成錢，可以購得二萬五千石大米，再減價糶米，可得錢一萬五千貫，用這筆錢來修繕衙門，雖然無法徹底翻修，不過“修完緊要處，亦粗可足用”。這樣，朝廷只要撥給杭州度牒，既可賑災(zāi)，也可修衙，一舉兩得，一物兩利。蘇軾還特別說明了救饑的重要性：“設(shè)使不因修完廨宇，朝廷以饑民之故，特出圣恩，乞與二百道度牒，猶不為過。而況救饑、修屋兩用而并濟(jì)乎？”

這一回，宋廷才同意分配度牒給杭州，不過不是二百道，而是只有三十道。出售三十道度牒所募集的資金，肯定是不足以修整官衙的，我猜測杭州官衙最后應(yīng)該是草草修繕了事。不過，蘇軾在元祐五年主持修建的一處公共工程，則在青史上流芳千古，那就是杭州的“蘇堤”。

現(xiàn)在的問題是，蘇軾可不可以自作主張、挪用公款、大興土木，將官衙修得漂漂亮亮呢？不行。因?yàn)樗纬辉试S地方官擅自修建官衙。宋代之前，地方官還有自主修衙的權(quán)力，如唐代的李聽當(dāng)邠寧節(jié)度使時，發(fā)現(xiàn)“邠州衙廳，相傳不利葺修，以至隳環(huán)”，李聽不管三七二十一，“命葺之，卒無變異”。但到了宋朝，地方官要修建衙門，就必須經(jīng)中央政府審核、批準(zhǔn)了。宋真宗大中祥符二年（1009），朝廷已詔令地方“無得擅修廨舍”。蘇軾自己也明白：“近年監(jiān)司急于財(cái)用，尤諱修造，自十千（即十貫錢）以上，不許擅支?！?/p>

如果地方官私自修建官衙，則將受到彈劾、處分。恰好宋朝的臺諫監(jiān)察系統(tǒng)具有獨(dú)立而強(qiáng)大的力量，官員對待修衙之事，就不能不比較審慎了。來看兩個例子——

還是在杭州，宋真宗景德三年（1006），知州薛映被人告發(fā)“部內(nèi)女口，鬻鉛器多取其直，廣市綾羅不輸稅，占留州胥，在司擅增修廨宇”，意思是說，薛映的親屬經(jīng)商牟取暴利，又逃稅漏稅，還占用公職人員，而薛映本人又擅自修建官衙。朝廷馬上派遣御史調(diào)查，一查，果然如此，經(jīng)大理寺議罪，薛知州被貶為“連州文學(xué)”，一個小地方的閑職。

宋仁宗嘉祐三年(1058)，汝州知州李壽朋在春荒時節(jié)“令郡人獻(xiàn)材木，修廨宇亭榭，重為勞擾”，也被御史彈劾，受到降職處分。

因?yàn)槌Φ胤焦俑扪弥驴刂坪車?yán)，慢慢便形成了“官不修衙”的慣例，這一慣例延續(xù)至后來的明清時期。如明朝萬歷年間，順天府宛平縣有個叫沈榜的知縣，寫了一部《宛署雜記》，據(jù)這部筆記的描述，宛平縣雖然是京畿首縣，但縣廨卻非常簡陋：“廨僅一所，與民間比屋，曲直不齊，各佐領(lǐng)衙與市民聯(lián)墻，聲音可通。吏大半無廨地，僦借民居。顧不知創(chuàng)自何時，何所遷就，而因陋就簡，粗備如此也。”

宛平縣自永樂帝遷都北京、成為京畿首縣，迄至萬歷年間，已接近兩百年，這么長的時間，居然一直未能將縣廨修建得象樣一點(diǎn)。因?yàn)榭h廨實(shí)在太粗陋了，跟“天下第一縣”的身份極不相稱，沈榜只好在萬歷十八年重修了衙門的儀門，但想擴(kuò)建，縣財(cái)政卻拿不出一兩銀子來。

清代中葉，成都的官署也是年久失修——“文官衙署向皆欹側(cè)欲傾，破爛不堪”；“兩縣以下之各官署，或荒涼如僧廬，或朽蝕如陋室，雖列省會地面，而蕭條僻陋之氣，愴然滿目”。為什么會這樣？原因便是地方政府“無款培修”，而且地方官也缺乏修繕的動力，“因官任久暫無定”，誰也不樂意自己辛辛苦苦種樹，讓后來者白白乘涼。

當(dāng)然也不能說從宋朝開始，所有的官衙都不修繕。修衙之事，還是見諸史志。但總的來說，宋代官員對修衙極不熱心，即便是非要修衙，也是小心翼翼，如履薄冰，再三強(qiáng)調(diào)原來的官廨破敗不堪，非修不可，又申明在修建過程中并無擾民之事。也有地方官為了修衙，將自己的俸祿或財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)出來，作為經(jīng)費(fèi)，或者接受民間富民、士紳的個人捐助。這倒是政策允許的。事實(shí)上，古代不少地方官都有捐出薪水修整官廨的記錄，蘇軾修繕杭州州衙，便捐出自己的“公使錢”五百貫。公使錢，是宋朝財(cái)政撥給地方長官的特別費(fèi)，由地方長官自主支配，主要用于公務(wù)接待。

那古代王朝為什么要嚴(yán)格限制地方官府修繕官廨呢？首先是因?yàn)椋瑐鹘y(tǒng)社會的政府一直是一個“小政府”，財(cái)政規(guī)模非常有限，通常不設(shè)專門的修衙經(jīng)費(fèi)。蘇軾想修整杭州衙門，只能一次次向朝廷申請撥款。清代則規(guī)定，地方官想修建衙署，一概由官員自掏腰包，從他們的養(yǎng)廉銀中分期扣款，這種情況下，哪個官員愿意吃飽撐的去修官衙？

其次，舊時修衙，難免要勞民傷財(cái)，招募或征調(diào)民力。在宋代，科配民力，政府是需要按照市場人力價格支付工資的，但地方政府因?yàn)槿狈ψ銐虻馁Y金，又免不了會出現(xiàn)“有司失職，往往不給價直”的情況，給地方百姓造成沉重負(fù)擔(dān)，也埋下社會隱患，而這，又是與“恤民”的傳統(tǒng)執(zhí)政理念相違背的，也是開明的執(zhí)政者所不樂見的。

最后一點(diǎn)更值得特別指出來，在舊時朝廷的工程立項(xiàng)與預(yù)算日程表中，修衙通常被列為“不急之務(wù)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)排在其他公共工程的后面。如宋神宗熙寧八年（1075），宋廷“詔京城內(nèi)外除修造倉場、庫務(wù)、店務(wù)、課利舍屋外，自宮殿、園苑以至百司廨舍、寺觀等，并權(quán)停。過七年取旨”。即暫停京城一切官廨的修建，七年后再說，因?yàn)檎獌?yōu)先建設(shè)倉場（貯存糧食的倉庫）、庫務(wù)（國庫）、店務(wù)（公租房）、課利舍屋（稅所）等公共項(xiàng)目。

還有學(xué)者從民國時匯編的《明代建筑大事年表》中統(tǒng)計(jì)出，明朝開國之后，洪武期間三十一年，各地新建和重修學(xué)校674所，而同一時期才修衙26所；到了宣德朝，官廨才大規(guī)模興建，但也只是修了55所，而同期各地興建或重修學(xué)校則有159所。

舊時“官不修衙”的慣例雖有種種弊端，比如可能導(dǎo)致地方官產(chǎn)生因循茍且、得過且過的習(xí)氣，像杭州官衙那樣破敗到時刻有倒塌的危險(xiǎn)，更是“不正?！薄５肮俨恍扪谩北澈竽欠N體恤民財(cái)、民力，以及將教育預(yù)算排在修衙項(xiàng)目之前的傳統(tǒng)執(zhí)政理念，毫無疑問屬于永不過時的價值。