讀《街頭官僚》：在個人困境中創(chuàng)造公共價值

《街頭官僚：公共服務中的個人困境》[美]邁克爾·李普斯基著，韓志明、顏昌武譯，中國人民大學出版社2024年2月，248頁，88.00元

美國著名學者邁克爾·李普斯基的著作《街頭官僚：公共服務中的個人困境》是街頭官僚研究的開山之作，對不同學科的相關研究都有著廣泛的影響。作為這本書的譯者，我們在這里簡要地向讀者介紹一下街頭官僚的理論和實踐，以推動相關的研究和思考。

西方的街頭官僚及其個人困境

在西方公共行政學的研究源流中，很多學者很早就注意到了基層或一線的官僚在政策執(zhí)行中的作用，分析了基層或一線官員是如何工作的，探討了他們擁有的自由裁量權及其后果。美國學者李普斯基1969年提出了“街頭官僚”的概念，1977年發(fā)表《建立一個街頭官僚理論》的文章，1980年出版《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》這本書。我們這個譯本就是根據(jù)2010年出版的三十周年紀念版而翻譯的。后續(xù)的研究者陸續(xù)接受了“Street-level bureaucrat”這個概念，區(qū)分或識別出不同官僚體制中基層的或一線的工作者群體，拓展了對街頭官僚地位、角色、行為、能力以及心理等方面的研究。

李普斯基對街頭官僚的定義比較寬泛，涵蓋了社區(qū)工作者、公立學校的教師、行政執(zhí)法人員、警察（獄警）等多種職業(yè)。不同領域基層工作者的工作環(huán)境及其業(yè)務性質(zhì)差異很大。與具有較高級別的領導干部不同，街頭官僚有著相似的工作環(huán)境，處于“金字塔”式科層體系的最底層，權力很小，地位很低，甚至收入待遇也相對較低，職業(yè)上升的通道非常狹窄。在等級森嚴的科層體系中，上下級的關系具有嚴重的不對稱性，街頭官僚只有上級，沒有下級，工作都要自己去處理。他們?nèi)藬?shù)非常龐大，占政府機關或公共機構(gòu)人數(shù)的絕大部分。但他們經(jīng)常被遮蔽在權力的陰影中，成為看不見甚至可以忽略的存在。

通常而言，專業(yè)主義的概念讓我們認識并理解不同人群之間的專業(yè)差異性，而街頭官僚的概念則引導我們跨越各個領域或任務的不同，深挖街頭官僚這一角色在行動方式和品質(zhì)上的共性。李普斯基從個體的進路出發(fā)，超越警察、教師或社工等具體職業(yè)身份的標簽，鎖定街頭官僚這個特殊的群體。不論官僚機構(gòu)的性質(zhì)和類型，街頭官僚都處于政策過程的末端，在現(xiàn)場向服務對象執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令等。政府街頭官僚工作的核心特征是直接與公民（管理和服務對象）打交道，具有一定的自由裁量權，可以對公民進行賞罰決斷，其工作直接構(gòu)成政府機關的產(chǎn)出，也被公民當事人所看得到、接觸到和體驗到。

正如本書副標題所示，街頭官僚個人始終是在困境中開展服務的。困境來自如何在面對大規(guī)模服務對象的基礎上，給予差別化或者個別化的響應，提供具有適應性和情境性的管理和服務。街頭官僚的使命是落實法律制度，執(zhí)行政策法規(guī)，遵守規(guī)則，照章辦事。但規(guī)則永遠是有限的，很難完全覆蓋到所有的社會活動，也很難預先規(guī)劃和設計街頭行政的全部可能性，因此，在一般性的規(guī)則和特殊化的個案之間，必然存在著大量需要斟酌的情由及其細節(jié)，這就內(nèi)在地需要酌情考量事理情法，建構(gòu)了街頭官僚自由裁量權，也規(guī)定了街頭官僚的矛盾性處境。這個困境構(gòu)成了街頭官僚分析的基本底色。

“個人困境”集中體現(xiàn)了街頭官僚的業(yè)務特性，貫穿在街頭官僚的工作之中，是分析和理解街頭官僚的統(tǒng)領性概念，滲透到街頭官僚業(yè)務的各個維度。傳統(tǒng)的理論告訴我們，政策制定者與執(zhí)行者是截然分開的，但這是虛幻的。街頭官僚為應對不確定性和工作壓力而開發(fā)的手段，實際上構(gòu)成了其所執(zhí)行的公共政策。街頭官僚執(zhí)行政策的過程同時也是其政策再設計的過程。他們在將各種字面上的法律或政策應用到具體的場景以及個案時，不可避免地具有了“二次決策”的權力，需要對具體的事或情進行個性化的裁斷。雖然法律制度不斷推動管理和服務過程的標準化作業(yè)，但具體的作業(yè)往往是高度個性化的，需要因人因地因事因情而做出選擇，在法律和情理之間維持平衡。

官僚體制具有對抗不確定性的巨大潛力，官僚的世界儼然是井然有序或井井有條的，剩下的便是循規(guī)蹈矩或照章辦事。根據(jù)街頭官僚組織目標及其政策規(guī)則來開展工作的過程，既是順理成章和水到渠成的，也是高度公開透明的。但街頭官僚個人卻必須要面對各種各樣的沖突和緊張，在紛亂而密集的壓力和張力下履行職責。實際的政策沖突不僅是指各種利益集團之間的利益爭奪，不同政策部門差異化的主張、利益和要求，還體現(xiàn)在街頭官僚與管理或服務對象之間的日常斗爭中。街頭官僚根據(jù)自己的偏好和意志而履行職權，而公民也按照自己的意愿和要求評判街頭官僚。公民希望街頭官僚將更多的資源分配給自己，更多照顧到自己的利益和需求，而街頭官僚卻要立足于組織的目標，還要考慮到更大范圍的服務對象。這就造成了廣泛的挑戰(zhàn)和困境。

必須要承認的是，具體的街頭官僚個人也許渺小，但作為整體的街頭官僚是不可或缺的。在凌亂而繁復的作業(yè)情境中，面對復雜而多變的當事人，街頭官僚實際上是以個人代表政府，表達了特定的國家意志、政策要求和官員形象。對于管理或服務對象的當事人，街頭官僚具有廣泛的選擇空間，能夠處分或裁斷當事人的權益，甚至是直接約束、懲戒或控制當事人，決定著當事人的福利及其命運。但隨著法律和制度賦予當事人更多的權利，尤其是給與執(zhí)法對象更多的權利，導致街頭官僚不得已更多照章辦事，尋求制度規(guī)則的保護。問題在于，街頭官僚人微言輕，地位卑微，而且資源有限，能力嚴重不足，他們不是在做自己想做或是上級讓他們做的事，而可能僅僅是在做他們能做的事。這樣就既不能得到合理的指導，也難以處理各種挑戰(zhàn)和難題。

李普斯基還堅持指出，街頭官僚機構(gòu)不僅要制定出令人滿意的決策，而且心理和組織過程也要令人滿意。不管是修改當事人的想法，還是重建自己的意識形態(tài)，街頭官僚始終都面臨著效率與責任等沖突性價值的拷問，相關的決策及其行動也要從這里找到依據(jù)。這就將研究聚焦到街頭官僚發(fā)展出來的常規(guī)和慣例以及大量具有主觀性的行動方式上來，其中主要的機制就是建立常規(guī)化的措施，簡化工作任務，以控制復雜性的程度，提高業(yè)務過程的可控性，具體包括限量配給服務，對使用與需求進行限制；根據(jù)“治療類選法”，區(qū)分不同的消費者，提供差異化的服務；想方設法控制當事人及其情境，避免當事人團結(jié)起來，尋求具有合理性和合法性的控制手段。

如何才能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務當然很重要，而什么人來承擔和履行公共服務的職責同樣也很重要。以個人行動及其環(huán)境或境遇為取向的研究，可以深入解讀和剖析公共服務的過程，尤其是其中無所不在的緊張情形甚至沖突關系，更是構(gòu)成了街頭官僚分析的主線與核心，賦予了相應的理論研究以強烈的現(xiàn)實性與緊張感。正如人們所經(jīng)?？吹降哪菢?，大量街頭官僚在壓力下做事，面臨多方面的約束或限制，經(jīng)常是風里來雨里去，甚至要做出許多個人犧牲，雖然他們?yōu)樯鐣姼闪撕芏嗫嗖钍?，但卻未必能得到公眾的支持和感謝。

在具有高度可變性的互動情境中，街頭官僚的行動及其選擇既具有顯著的個人特點，也具有某些普遍性的特征，比如更加重視有較高道德價值的人，而不一定是最需要服務的當事人。人們期望街頭官僚能夠公平對待當事人，但偏袒和不平等反而是普遍存在的現(xiàn)實。以個人為中心的研究策略也可以看到，社會分配的任務及其要求是無限的，能否成功處理當事人的問題是不確定的，而無條件的風險又是不可能的，所以很多街頭官僚都會去尋找更有回報和獎勵的機會。當然，在按照個人選擇來設置和處理工作的過程中，街頭官僚既要為自己的行動尋找合理化的解釋，也要確保自己能夠避免挑戰(zhàn)、失控和麻煩。

此外，街頭官僚提供公共服務的過程就是權衡多重價值目標的過程，他們必須考慮一些基本的價值目標，比如效率、公平、責任、透明、誠實以及情理等等。而這些目標都存在著因為個體、規(guī)則、關系或情境性差異而形成的不兼容性，其根源在于外部對街頭官僚提出了可能是相互矛盾的要求，而且街頭官僚自身也會在復雜的情境中進行個人化的選擇。其中，在組織目標和個人目標之間存在著廣泛的緊張，工作的目標與個人的能力也存在著緊張，響應某些當事人的時候又會忽略其他當事人，聲稱遵守規(guī)則的操作實際上可能是拒絕當事人的特殊要求。

中國古代社會的官吏分途傳統(tǒng)

歷史上的帝王將相位高權重，無論是攻城略地、開疆拓土，還是拯救危局、濟世救民，這些震爍古今的豐功偉業(yè)讓他們得以站在歷史的聚光燈下，被記錄在泛黃的史冊中。而以街頭官僚為中心來考察政策網(wǎng)絡及其運行，可以深入考察政策執(zhí)行終端的細枝末節(jié)，把握政策過程中的個體化單位及其敏感的互動關系，也可以超越諸如千秋功業(yè)、世界大同或天下為公的宏大敘事，在繁雜瑣碎的一線工作中呈現(xiàn)各種無可逃遁的緊張和抵牾，在短兵相接的博弈算計中觸摸真實的生活脈搏，在普遍性的制度規(guī)則與個別化的人或事中揭示難以消解的情理法困境。所以，聚焦街頭官僚的研究提供了以自下而上地理解治國理政的重要路徑，也展現(xiàn)了從日?；颥嵥榈恼呒毠?jié)來闡釋治理活動的廣泛可能。

中國很早就建立了中央集權的大一統(tǒng)國家，形成一元化的國家治理傳統(tǒng)。兩千多年的官僚體制綿延不絕，形成了官吏分途的政治傳統(tǒng)，官是官，吏是吏。中國古代官僚體制的明線是“士大夫政治”，而與之相輔相成的則是“胥吏政治”。官吏分途是帝國應對規(guī)模治理巨大負荷的結(jié)果，是解決大國治理“委托-代理”困難的應對舉措，核心在于集郡縣之權力于中央，將實際的治理權下沉到基層社會。官吏分途的制度安排和組織行為給官僚體制打上了特殊的烙印，構(gòu)成理解中華帝國運行邏輯的關鍵要素。

歷朝歷代，雖然中央政府直接任命的官員數(shù)量有限，但為了支持政府運作，各級政府官員或政府部門聘用了大量輔助性的工作人員，他們的名稱具體包括幕賓、書吏、長隨、差役、皂吏、刑名師爺、錢糧師爺或捕快等，各自的身份和角色不同，工作職權也不同。吏是“處官府職薄書者”，胥則是“任奔走供役使者”，特別是“吏多出于當?shù)亍?，擁有豐富的地方性知識，長期守家?guī)У靥幚韺嶋H事務，對民情和法規(guī)都非常熟悉，擁有較大的權力，甚至于可以做到“老吏欺官”，形成了根深蒂固的龐大勢力，是決定地方治理或基層治理的關鍵因素。

對國家治亂的研究也必須要深入觸摸政府的日常運作，看到政府運行的底層邏輯。大量的研究者看到官僚體制的胥吏群體及其作用，對此開展了深入的研究，形成了豐富的成果。從胥吏的研究中還可以看到，政府運作的核心是人的問題，人是決定政府運作質(zhì)量的關鍵變量，決定了政府部門實際上是如何運行的，行政權力是如何得到應用的，政府能否恰到好處地發(fā)揮其應有作用。圍繞胥吏的研究有助于從日常關系中揭開政府治理的黑箱，呈現(xiàn)基層政府運行過程的日常狀態(tài)，尤其是有利于揭示政策活動或基層治理的底層邏輯。

國內(nèi)研究街頭官僚的熱潮

2000年以來，國內(nèi)學者開始了對于街頭官僚概念的關注，管理學、行政管理學、公共管理學、社會學、政治學以及法學等不同專業(yè)都有相關的研究，推動了街頭官僚研究的熱潮。當代中國官僚研究的興起絕不是偶然的，對街頭官僚理論的興趣也不是憑空而來的，其中體現(xiàn)了當代中國國家治理的巨大轉(zhuǎn)型，即越來越多的法律制度需要得到執(zhí)行，政府更多的管理和服務項目需要落實，越來越多的基層治理問題需要得到處理；也反映了理論研究者為現(xiàn)實尋找答案的研究策略，即通過自下而上的研究策略，深入探索政府管理運行的末端鏈條，理解公共管理和服務的內(nèi)在規(guī)律，破解一線工作的難題。

在當代中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的進程中，政府的職責權限不斷調(diào)整，管理和服務的事項越來越多，各種執(zhí)法事務越來越龐雜，社會關系的調(diào)節(jié)更加敏感，特別是基層治理的重要性日益突出，需要大量的基層工作者，不管是政務服務、城管執(zhí)法還是社區(qū)工作者隊伍都急劇增長，引發(fā)了強大的社會關注。理論研究亦步亦趨，匯集形成街頭官僚研究的潮流。具體的研究議題很寬泛，包括如何界定街頭官僚的角色及其規(guī)范，街頭官僚如何控制和支配資源，如何實現(xiàn)和落實組織的目標，如何調(diào)和相互沖突的目標，如何響應來自服務對象的反饋，如何控制和管理工作環(huán)境，尤其是如何應對和化解來自服務對象的挑戰(zhàn)，獲得有利于街頭官僚履行職責的現(xiàn)場遵從，提高街頭官僚工作的可控性和有效性。

街頭官僚人數(shù)眾多，事務繁雜，覆蓋到政府管理的各個領域，嵌入在政府治理、社會管理和公共服務等各個環(huán)節(jié)，是政府運行必不可少的基礎性組件，更是政策執(zhí)行鏈條上的終端元件，是公共秩序的直接維護者，在公共價值體系中扮演著重要角色。正如李普斯基所揭示的，作為政府龐大的官僚體系的“螺絲釘”，街頭官僚個人始終面臨著廣泛的困境，具體包括價值的緊張、權力的撕裂、目標的矛盾、角色的沖突、規(guī)范的張力、多元化的抵牾等。這些困境有政治性的，有社會性的，有組織性的，還有技術性的，甚至還有個體性的。這些既體現(xiàn)了政策執(zhí)行的復雜性，也表明了社會內(nèi)在的矛盾性，還顯示了個人身份與組織角色之間的緊張性。

各種考驗街頭官僚的問題，不僅僅是街頭官僚如何對待和處理其他相關當事人，而且還在于其他當事人如何才能更好地影響街頭官僚。幾乎所有的相關當事人，既可以是上級主管，也可以是服務對象，都利用各自的地位、權利和資源來影響街頭官僚，以達成其公開的或隱晦的目標，比如上級通過價值標榜、確定目標、制定標準和開展考核等方式來約束街頭官僚，要求街頭官僚嚴格執(zhí)行法律或政策，提高管理和服務的水平，包括不要將矛盾上交、敷衍應付以及逃避責任等；而社會公眾則期望街頭官僚不僅是循規(guī)蹈矩的政策執(zhí)行者，而且還應該奉行專業(yè)主義的思維，發(fā)揮利他主義的情懷，主動利用他們的知識和技能，為當事人提供優(yōu)質(zhì)的待遇和保障。

在當今數(shù)字化發(fā)展的時代，數(shù)字技術的全方位嵌入也在改變街頭官僚的工作環(huán)境，大量街頭官僚正在成為某種意義上的系統(tǒng)官僚或“屏幕官僚”，依靠系統(tǒng)和屏幕來處理各自的工作，大量的時間和精力都是在應付系統(tǒng)的或屏幕的作業(yè)。但他們工作的核心內(nèi)容仍然是落實和執(zhí)行相關法律或政策，是與當事人打交道，面對面開展工作。這個過程中既有大量規(guī)范化和標準化的元素，也有無數(shù)難以結(jié)構(gòu)化和體系化的內(nèi)容，雙邊甚至多邊互動的過程也并不是看上去的那樣條理清楚，井然有序，而是始終包含了大量矛盾性的問題。

當然，作為街頭官僚的管理或服務對象，公民也面臨廣泛的個人困境。個人通常是街頭官僚的工作對象，是被動的、不得已的和非自愿的，在與執(zhí)行相關政策的街頭官僚打交道時，通常只能被動接受他們提供的信息、管理和服務，甚至還必須根據(jù)他們的安排來行動。而這些內(nèi)容也不僅僅是福利、便利和支持，還包含了管制、制裁與懲戒等。這就形成了公民的服務需求與街頭官僚的服務供給之間持續(xù)的緊張性。當公民遇到問題或困難的時候，人們需要街頭官僚的幫助和支持，享受或消費街頭官僚提供的服務，就會形成相對良性的關系。當公民存在違規(guī)或違法的行為時，街頭官僚的執(zhí)法往往會約束或制裁個人的行動，限制甚至剝奪個人的權益，因此必然容易引發(fā)激烈的沖突。所以，街頭官僚也因其工作性質(zhì)或業(yè)務內(nèi)容而具有了友好性或不友好性。

應當承認，街頭官僚的工作適配復雜多樣的場景及其任務，是生動而鮮活的領域，構(gòu)成了有血有肉的故事，有大量精彩的細節(jié)，也蘊含了獨特的地方性敘事，給法律制度、政策規(guī)范、官僚機構(gòu)、當事人及其社會關系帶來重要的影響，從實踐上來說，如何控制街頭官僚的責任，防止小微權力的任性濫用，提高其業(yè)務技能水平，提高政策的執(zhí)行力，提高薪酬和待遇，提升工作績效，減輕日常工作負擔，避免職業(yè)倦怠等，都是需要解決而又難以解決的問題。

越是深入街頭官僚的真實世界，就越是能夠清楚地看到，街頭官僚的工作是非常凌亂的，且不可能是完美的，甚至也沒有必要去追求什么完美。街頭官僚個人也被真實世界所束縛、抑制和羈絆，也沒有跳出這些問題的能力。在街頭官僚作業(yè)的復雜環(huán)境中，到處充滿了不同形態(tài)或不同程度的緊張和沖突，包括違法亂紀的問題、濫用權力的問題、以權謀私的問題、不恰當?shù)膮^(qū)別對待問題、漠視當事人訴求的問題以及工作倦怠的問題等，呈現(xiàn)出高度混雜繚亂的局面。這種復雜性甚至混亂性是自然的，甚至也是必然的。這些并不是街頭官僚的過錯，不是他們所能主宰的，但卻是誘發(fā)和導致街頭官僚過錯問題的重要原因，構(gòu)成了街頭官僚必須要面對和處理的難題。

最后，街頭官僚不僅是日常生活中的重要角色，也是理論研究的重要富礦，包含了許多基礎性的研究議題，包括如何遵從和執(zhí)行規(guī)則，如何建立個體的自主性，如何避免價值沖突和利益沖突，如何提高情緒勞動的價值，乃至如何理解選擇性執(zhí)行或避責化行為的邏輯及其影響因素等。這些研究以街頭官僚為原點，也牽涉到更加復雜的社會網(wǎng)絡及其多元行動者，也牽引和撬動了更多問題的思考。未來的研究也許更多地要與數(shù)字化技術深度結(jié)合起來，尋找數(shù)字街頭官僚特殊的行動邏輯；更多地深入到街頭官僚個人，根據(jù)個人特性及其網(wǎng)絡來分析個人是如何有效作業(yè)的，尋找科學而精準的優(yōu)化方案等，從而努力去創(chuàng)造公共價值。